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地方债风险：呈现出与以往大不相同的复杂局面
当前我国的地方政府债务以全国的经济和财政实力计，尚处于国际公认的安全线之内。尽管在总体规模上不足忧虑，但脱出全局视野而深入到不同地区，就会发现，在总体风险可控的同时，由于区域经济发展状况、对于地方政府债务管理水平及其控制松紧程度的差异颇大，有些地区已经出现偿付困难，具有隐患，因而事实上存在着局部风险。脱出短期视野而着眼于长期态势，也可以发现，由于深藏在地方政府债务风险背后的各种体制性因素仍在发挥作用，在短期风险可控的同时，部分地区的严峻情势有可能向全国蔓延，因而事实上存在着长期风险。
值得注意的是，围绕地方政府债务的这种局部风险和长期风险，是在中国经济发生转折性变化并向“新常态”转换的过程中呈现的。其一，经过了30余年的高速增长之后，支撑中国经济增长的产业结构和要素投入结构发生变化，中国经济已经由高速转入中高速增长平台。其二，在以化解产能过剩为核心内容的经济结构调整中，企业的兼并重组甚至退出市场正在成为不得不付出的代价。其三，2008年以来刺激政策所形成的累积和溢出效应仍在持续，宏观经济政策的选择和调控空间由此缩小。
在经济增速换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期的所谓“三期叠加”的新形势下，一方面，地方政府债务风险同一系列与以往大不相同的新矛盾和新问题相交织；另一方面，地方政府债务风险的防范化解亦面临着一系列新挑战。不仅财政收入增速随着经济增速换挡而下滑，而且财政支出压力随着结构调整阵痛而上升，在财政收支形势趋于严峻的条件下，增量调整的渠道变窄。不仅宏观政策抉择因消化前期刺激政策而面临多方掣肘，而且传统宏观调控机制和方式因经济下行压力的进一步加大而面临诸多挑战。不仅经济体制在经济发生转折性变化下的运行规律尚未充分认识，而且包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设在内的各方面体制在全面深化改革进程中也在发生变化，应对风险的操作难度增加。如此等等。
特殊视角：找准地方债风险问题的病根
特殊视角之一：强烈的举债需求源于强烈的招商引资冲动。
强烈的举债需求，当然源于强烈的投资需求，强烈的投资需求又源于追求GDP的不适当政绩观。在这一具有特殊体制背景的关系链条中，地方政府之间围绕招商引资所展开的激烈竞争，在事实上成为支撑中国经济30多年高速增长的主要推动力。
要招商引资，总要付出一定的代价，给予一定的条件。那么，地方政府究竟是拿什么或凭借什么来招商引资的呢？以1994年划界，在此之前，地方政府招商引资主要凭借的是滥施税收优惠。1994年的财税改革，在统一税法的旗帜下堵住了滥施税收优惠的闸门。于是，乱收费开始取代税收优惠，通过对企业和居民乱收费取得额外的资金，为外来投资提供各种现实、潜在的优惠条件，便成为地方政府实施招商引资的新的凭借。到了上个世纪90年代末期，在“费改税”和税费改革浪潮的冲击下，乱收费的大门被关上了。要继续招商引资，地方政府还得另辟他径。于是，卖地、通过出让国有土地获取额外收入，从而为外来投资提供基础设施以及各类公共设施开始兴盛。
进入2008年，情况又发生了新的变化。一方面，对土地实行“招拍挂”，使国有土地出让行为逐渐纳入规范化轨道；另一方面，国际金融危机波及中国，我们需要动用扩张性的经济措施去反危机、保增长。于是，在扩大政府投资规模的口号下，各个地方的融资平台债开始大行其道。搭上抵御危机的这辆便车，不仅可以跃出地方政府不得举债的现行预算制度约束，而且可以堂而皇之地以政府投资吸引外来投资，以政府自身投资为招商引资铺路搭桥，从而带动GDP增长。其结果，地方政府债务规模呈井喷式扩大。
求发展→出政绩→上项目→增投资→搭车举债，关于地方政府债务的这一逻辑线索提醒我们，事情虽然表现在地方政府债务上，但问题的根源却在于唯GDP马首是瞻而导致的对于招商引资的无限和盲目追求当中。只要这个特殊的体制因素不消除，地方政府债务一定会酿成风险，甚至会酿成足以危及国家长治久安的大风险。
特殊视角之二：非健全的债务人人格源于非健全的财政管理体制。
来自各方面的调研结果均表明，在当下的中国，不仅为数不少的地方举债之时并无还债的打算，而且相当多的地方还债之时也不具备相应的清偿能力。换言之，当下的地方政府并不具有健全人格的债务人。从根本上来说，非健全的债务人人格的形成与非健全的财政管理体制格局直接相关。我国现行的财政管理体制，虽然名义上举的是“分税制”旗子，但实际上，它的很多方面已经偏离了“分税制”轨道。
本来意义上的“分税制财政管理体制”至少具有“分事、分税、分管”三层含义：所谓“分事”，就是在明确政府职能边界的前提下，划分各级政府间职责（事权）范围，在此基础上划分各级财政支出责任；所谓“分税”，就是在划分事权和支出范围的基础上，按照财权与事权相统一的原则，在中央与地方之间划分税种，将税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税，以划定中央和地方的收入来源；所谓“分管”，就是在分事和分税的基础上实行分级财政管理。一级政府，一级预算主体，各级预算相对独立，自求平衡。
将上述含义和现行财政管理体制运行格局加以对照，便不难发现，在过去的20年中，我们始终与其保持着不小的距离，这种距离甚至进一步拉大。一个典型的表现就是，中央财政支出的70%要作为税收返还和转移支付下拨到地方，地方财政收入的50%左右要依赖于中央财政的拨款。更有甚者，这50%左右的拨款，不仅绝大部分属于戴帽下达的专项转移支付，而且即便是一般性转移支付，也在相当程度上带有“跑部钱进”的不确定性。
如此高比例地依赖中央财政实现收支平衡且具有相当不确定性的体制环境，既会使地方财政收支体系陷于不完整状态，也会让地方财政难有过日子的长期打算。地方政府实现不了对于其收支运行的全面控制，自然难以作为健全的行为主体对自身的收支活动全面负起责任。长此以往，不仅实行分级财政管理的基础趋于弱化，而且本应作为一级财政主体所具有的健全人格亦难免退化。对于既缺乏自律又具有强烈举债需求的地方政府来说，不允许其举债则已，一旦对其举债的他律约束稍有放松，便极可能像被大人管束久了的孩子而陷入盲目举债的“淘气”漩涡中一发不可收。
偏离“分税制”的体制环境→非健全的财政收支体系→非健全的行为主体→非健全的债务人人格→盲目举债，关于地方政府债务的这一逻辑链条告诉我们，事情虽然表现在地方政府债务上，问题的根源却存在于偏离“分税制”轨道的财政管理体制格局之中。只要地方财政收支体系处于非健全状态，地方政府就难以成为健全的行为主体，从而也就难以成为具有健全人格的债务人。只要这个体制环境不彻底改变，地方政府债务就同“风险”二字脱不了钩。
对症下药：在深化改革中实现地方债标本兼治
第一，着眼于体制根本变革，积极推进地方政府债券自发自还试点。无论从哪个方面看，作为一级政府财政，作为一级政府行为主体，都是应当拥有举债之权的。对于地方政府举债，宜疏不宜堵，在疏的同时加强对地方政府举债的管理。事实上，也只有通过类似地方政府债券自发自还试点这样的改革行动，让包括局部和长期风险在内的各种缠绕于地方政府债务身上的问题浮出水面，才有可能在求解问题中走出一条适合中国国情的地方政府债务管理之路。但应注意的是，地方政府债券自发自还试点所触动的，充其量只是地方政府债务问题的外在表现形式，而非它的内在核心内容。故而，从其入手，由表及里，逐步逼近地方政府债务问题的体制性痼疾，最终在体制上做大手术，应是地方政府债券自发自还试点的归宿所在。
第二，破旧立新并举，构建匹配国家治理现代化的地方政府政绩评估体系。地方政府对于政绩的追求不能仅仅局限在GDP上，更不能落实于对招商引资的无限和盲目追求中。应在淡化、破除GDP考核的同时，坚持破旧立新并举，站在推进国家治理现代化的总体角度，将地方政府及其官员的政绩评估作为经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制以及党的建设制度改革的交汇点，从根本上建立一种适合全面评估地方政府政绩需要的制度体系。以此为基础，让地方政府走出唯GDP马首是瞻、以招商引资为主要施政手段的怪圈，进而踏上正确的政绩实现轨道。
第三，以健全地方财政体系为着力点，重构分税制财政体制格局。有别于预算单位财务，作为一级政府财政的最基本的内涵，就在于它同时拥有两种财权：相对独立的收支管理权和相对独立的收支平衡权。这两种财权，无疑要建立在健全的财政收支体系基础之上。也就是说，脱离了健全的收支体系支撑的地方财政，肯定是不能相对独立地行使收支管理权和收支平衡权的地方财政，也肯定不是本来意义上的分税制财政体制格局下的地方财政。毋庸赘言，坚守“分税制”的改革方向，通过重构分税制财政体制格局健全地方财政收支体系，是让地方政府具有健全债务人人格的前提。
面对健全地方财政收支体系和重构分税制财政体制格局的艰巨任务，澄清并确立如下几个基本认识显然是非常必要的：
其一，“分税制”不是“分钱制”。1994年实行分税制财政体制的改造对象，就在于“分钱制”——无论总额分成、收入分类分成，还是财政大包干，本质上都是分钱制。因而，在划分中央税、地方税和中央地方共享税的基础上，让中央和地方财政各自保持或拥有一个健全的收支体系，在一个相对稳定的体制条件下各过各的日子，是分税制的基本特征之一。
其二，分级管理财政不是“打酱油财政”。在我们这样一个大国搞分级财政管理，不能建立在根据交办事务多少而拨付相应资金的基础上。那样做的话，分级财政管理很可能会蜕化为预算单位财务管理，或者分级财政管理很可能会蜕化为单级财政管理。因而，按照分级财政管理的原则分别建立起中央和地方各级次的健全的财政收支体系，在分级管理的体制条件下各过各的日子，是实行分级财政管理的基本前提之一。
其三，税权不等于财权。在我国，强调税收立法权高度集中于中央无疑是必需的。但是，税收立法权的高度集中绝不等于财政管理权不能下放给地方。相反，在坚持税收立法权高度集中的前提下，赋予地方政府相对独立的组织收支、平衡收支的财政管理权力，不仅是实行分级财政管理，而且是实行分税制财政体制的必要条件之一。
（作者系中国社会科学院学部委员、财经战略研究院院长）
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