在法治轨道上推进改革

    全面深化改革是关系党和国家事业发展全局的重大战略部署。党的十八大提出要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革能力，十八届三中全会提出要通过改革形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，习近平总书记专门强调，要确保在法治轨道上推进改革。然而，有人却认为“改革从违法开始”“没有违法就没有改革”“依法改革是个伪命题”，因为改革是对现行法秩序的突破，改革措施与现行的法律法规之间肯定有矛盾，这说明改革的法治共识尚未真正建立起来。实际上，上述观点经不起推敲，因为它忽略了我国已经形成中国特色社会主义法律体系的特定历史阶段，未考虑我国全面深化改革注重顶层制度设计的具体特点，更没有掌握法治积极主义的理论精髓。就全面深化改革而言，法治的重大意义至少体现在以下三个方面：

    法治是全面深化改革的价值取向。法治是相对于人治而言的。法治作为一种价值取向，在人类历史长河中经历了艰辛的探索，并经过封建社会和资本主义社会的实践，最终发展成为人类社会治理的理性制度经验。新中国成立以来，改革开放前后两个阶段的对比，也让人们更加深刻地认识到法治思维、制度理性的价值优越性，逐步超越了法治工具主义的樊篱，从被动选择法治走向主动追求法治。全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，前一句话规定了根本方向，后一句话点明了具体路径，二者统一于以法治为重要内容的社会主义核心价值观，统一于“既不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路”，统一于中国特色社会主义的道路、理论和制度自信。十八届三中全会指出，建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。法治中国是中国特色社会主义制度走向成熟的显著标志，也是国家治理体系和治理能力现代化的鲜明特点，更是全面深化改革最富有特色的价值取向。

    法治是全面深化改革的重要内容。之所以讲法治是全面深化改革的重要内容，是因为法治不但贯穿全面深化改革的六大领域和全过程，而且专门规定了推进法治中国建设的具体内容。比如强调维护宪法法律权威，进一步健全宪法实施监督机制和程序，普遍建立法律顾问制度，完善规范性文件、重大决策合法性审查机制。比如强调深化行政执法体制改革，相对集中执法权，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。比如强调确保依法独立公正行使审判权检察权，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，建立符合职业特点的司法人员管理制度。比如强调健全司法权力运行机制，改革审判委员会制度，推进审判公开、检务公开，严格规范减刑、假释、保外就医程序。比如强调完善人权司法保障制度，健全错案防止、纠正、责任追究机制，严格实行非法证据排除规则，废止劳动教养制度等。比如强调提高科学执政、民主执政、依法执政水平，强化权力运行制约和监督体系，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。比如强调完善中国特色社会主义法律体系，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径，防止地方保护和部门利益法制化。

    法治是全面深化改革的路径选择。习近平总书记强调，凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。一方面，法治是推动改革进程的有效手段，要善于通过加强立法引领改革，通过严格执法推进改革，通过公正司法保障改革，以法制建设的实际成效确保改革进程沿着正确的轨道运行。要依法加强对改革任务落实情况的督促检查，教育和调整那些只尚空谈、不干实事、无所作为的干部，问责和惩处那些拒不落实、弄虚作假、失职渎职的干部，同时把一般失误与严重失职区分开来，宽容改革失误，保护改革积极性。另一方面，法治是巩固改革成果的有效保障。要认真总结和运用改革开放的成功经验，注重改革的连续性、系统性和前瞻性，把改革开放和社会主义现代化建设的成功经验以法律制度形式固定下来，为全面深化改革奠定坚实的法制基础；要加强全面深化改革经验的总结提炼，及时将行之有效、形成共识、做法成熟的改革措施上升为法律制度、转化为国家意志，用法制巩固改革成果。

    具体来讲，要实现在法治轨道上推进改革，必须在改革过程中善于运用以下法治思维和法治方式。

    要坚持穷尽法律救济。社会需要稳定，规则也不能朝令夕改。穷尽法律救济是宪法学上的一条重要原则，就是在当事人发生法律纠纷时，必须先通过普通法律诉讼（如刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼等）寻求救济，只有在普通法律救济无法保障其权利诉求时，才可以提起违宪审查启动宪法救济。穷尽法律救济的逻辑前提是宪法效力的最高性，即宪法相比于一切法律、法规、规章或者其他规范性文件，具有最高的法律效力，违反宪法的法律、法规、规章或者其他规范性文件均无效。就全面深化改革来讲，坚持穷尽法律救济就是要善于运用现有法律资源，尊重现有法律秩序，最大限度地在现有制度框架内寻求解决问题的办法，只有当现行法规严重违反公平正义原则、严重脱离当前经济社会发展的实际情况、严重阻碍全面深化改革进程时，才可以通过法律制度的修改、制定和实施来解决存在的经济社会问题。

    要坚持立法引领改革。法律是人民意志和利益的体现，立法的过程说到底就是体现人民群众利益和意志的过程，就是对社会不同利益进行界定、协调、平衡、整合和确认的过程。这表明了法治在调节或平衡不同利益中的重要作用，即通过法律设定权利义务关系，将有关利益要求转化为附加义务的特定权利，实现利益分配的规范化、制度化。全面深化改革必须发挥法律的引导和推动作用，将利益分配难题转化为权利义务配置问题，依法设定和调整各方权利义务关系，逐步形成法律层面上的改革共识；把权力关进制度的笼子里，将行为限制在法律法规范围内，防止决策功利化、利益部门化等现象，使改革红利更多地落在人民身上，确保改革不为各种利益博弈所困。

    要坚持司法谦抑主义。司法谦抑是指法院在裁判案件的过程中，在司法自由裁量权的范围内，基于各种原因对立法机关和行政机关的谦让与自我克制。司法谦抑现象之所以产生是有一定的理论与现实基础的，包括分权与权力相互制约、监督，司法审查权的“反多数难题”，现代行政的专业性、技术性，行政裁量权的大量存在，司法资源的有限性等。全面深化改革具有明显的执政党领导、行政主导的特色，立法权、行政权更加积极、主动，而司法权则相对保守、滞后，在特定改革领域，特别是一些具有开拓意义的改革措施，必然对公民合法权益产生重大影响，存在着新规定与旧秩序的法理冲突。这种情况，司法机关保持一定的谦抑品格，往往对改革进程具有很强的推动作用。

    要坚持培养法治素养。要改进党的领导方式和执政方式。坚持中国特色社会主义政治发展道路，关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。要提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力。领导干部要带头厉行法治，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作，不断提高依法执政能力和水平。要在全社会加强法治宣传教育，提高社会公民的宪法意识和法制观念，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，弘扬社会主义法治精神，努力培育社会主义法治文化，在全社会形成学法尊法守法用法的良好氛围。

    （作者单位：中国人民大学法学院）