新型城镇化建设须警惕“环境—贫困”陷阱

    一般认为，一国（或地区）在加速推进城镇化过程中，因对资源过度依赖造成资源枯竭、环境恶化、疾病多发进而导致贫困加剧；反过来，贫困加剧又迫使该地经济发展更加陷入资源依赖，致使环境更为恶化，这一恶性循环就称为“环境—贫困”陷阱。需要强调的是，由此带来的诸多“灾难性”后果，通常会落在欠发达地区和弱势群体身上，最终形成“代际贫困”。

    实际上，欧美及拉美国家在城镇化进程中都曾遭遇“环境—贫困”陷阱风险，所不同的是：前者在应对该风险时，一方面重视产业支撑和扩大就业，及时跟进教育、医疗等公共服务均等化覆盖，使流入城市人群有稳定工作和持续收入，有效解决了“进城失地人群”的贫困问题；另一方面正视环境污染和公民环境权益诉求，统筹制定资源环境和经济社会政策，加快产业结构低能耗转型，并辅之以环境立法、绿色创新、生态服务、污染损害赔偿等举措，基本消除了“环境污染”与“贫困加剧”的可能性关联。

    反观大部分拉美国家，在城镇化和工业化进程中既没有解决好贫困问题，也没有化解环境危机，致使“环境污染”与“贫困加剧”相互叠加，最终被长期锁定在“环境—贫困”陷阱而难以自拔。究其原因：在城市，由于产业支撑脆弱和就业岗位不足，涌入城市劳动力长期处于失业或半失业状态，加之环境设施及医疗服务匮乏，导致弱势群体疾病多发和经济负担加重；在农村，面对环境退化和污染损害，由于医疗服务缺失和农民财力有限，不少村民长期遭受污染侵害，导致生产能力下降，只能在疾病和贫困中无奈挣扎。此外，大部分拉美国家财力薄弱、技术落后，发展模式长期停留在过度采掘资源能源的粗放状态，导致环境承载能力持续下降，“环境污染”与“贫困加剧”的链条越绷越紧。

    当前，我国城镇化面临的资源环境约束日益趋紧，某些地区的环境问题已呈现结构性、叠加式连片爆发特征，并与发展、疾病、不平等、减贫、“三农”等问题交织在一起，暴露出诸多风险。比如，“健康损害—贫困”陷阱风险、“环境卫生—贫困”陷阱风险、“资源能源—贫困”陷阱风险、“生态保护—贫困”陷阱风险，等等。在推进新型城镇化过程中，这些风险都需要引起我们高度重视，采取切实措施加以防范和解决。

    城镇化说到底是人的城镇化，关键是让有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序市民化。推进城镇化必须扭住“就业”与“基本公共服务均等化”的牛鼻子，通过建机制、转方式，实现工业化与农业现代化相协调，人口、经济、资源与环境相协调，大中小城市与小城镇相协调，人口积聚、“市民化”与基本公共服务相协调，按照产城融合、节约集约、生态宜居的路子走下去。

    一是以就业为导向推进产城融合和产业生态转型。拉美国家城镇化教训表明，没有产业和就业支撑的城镇化是不可持续的，否则就会形成“空城”，贫困也就不可避免。因此，一方面要促进新型城镇化与工业化、信息化、农业现代化的互动，实现以工业融农业、公司带农户、生产促生态。另一方面，应将宏观经济政策向促进就业倾斜，货币、财政、结构性改革措施应更加注重对就业的影响，税收、民生支出、社保政策也要更加注重扩大内需和居民增收。同时，加快放宽私人投资领域，采取抵免税收、加速折旧等政策鼓励私人投资；加大就业服务力度，完善就业服务体系，为求职者提供免费职业介绍、就业培训等服务。

    二是建立健全“服务跟人走”的基本公共服务供给机制。政府能否及时跟进基本公共服务并实现均等化覆盖，是避免城市出现“贫民窟”和“边缘群体”的基本条件。应紧紧围绕“进城人口权益市民化”，加快改革基本公共服务与公民户籍、职业、居住地等身份特征挂钩的各种制度（包括户籍、公共服务供给和分享、转移支付制度等），使就业、医疗、教育、环境基础设施等各种公共服务都“跟人走”，切实帮助农民在城镇融入社会，实现安居乐业。

    三是推动建立“环境利益共同体”。要按照“把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民”的要求，科学评估城市生态承载力，制定土地、资源、能源分级效率标准，完善生态占用补偿、生态绩效问责、环境影响评价和生态控制的法规政策，通过构建自然生态环境风险与居民生活环境风险评估化解机制、生态环境多元投融资保障机制，建立公众、企业、社会和政府协调互动互补、激励约束兼容的“环境利益共同体”。

    四是构建市场主导的生态补偿和健康损害赔偿机制。一是对产权清晰、可自由交易且费用较低的生态环境产品，实行市场化补偿，根据受益范围和程度确定补偿主体及补偿标准。二是提高均等化转移支付占转移支付总量比重和生态环境公共服务占重点生态功能区转移支付资金比重，加大对生态功能区提供“生态公共品”的补偿力度。三是按污染者承担原则，对病因明确的污染健康损害实施赔偿，对病因不确定、受害等级高的弱势群体，通过建立污染健康救助基金予以补偿。

    五是设置中央城镇化专项基金，定向扶持欠发达地区和资源依赖型地区城镇化。由于这类地区普遍面临经济基础薄弱与发展能力不强的双重困境、经济发展与转变方式的双重压力、资源开发与生态保护的双重矛盾、改善民生与遏制生态恶化的双重挑战，建议中央财政设置城镇化专项基金，用于扶持此类地区产业发展、创造就业岗位和提供公共服务，以更好补齐城镇化“短板”。

    最后需要指出的是，环境问题的根本是发展问题，离开经济发展抓环保是“缘木求鱼”，脱离环保搞经济是“竭泽而渔”。发达国家城镇化的一般规律是：科技革命先于增长方式转变，增长方式转型通过产业结构变迁实现，而在增长方式未转变情况下，环境治理成效并不显著。因此，对我国而言，当务之急是以科技为先导，以市场激励为手段，加快推进经济发展方式的转型升级。