国家治理体系和治理能力现代化之路

    党的十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定提出了全面深化改革的总目标，就是要完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。三中全会决定提出的这个具有鲜明时代特征的重大命题意义深远，值得我们深入思考，认真探讨。

    改革开放以来，中国经历了一系列重大转型，取得了经济社会发展的历史性飞越。但中国下一步改革与发展也面临着种种问题，其中包括：经济社会发展模式亟待转型，资源环境约束日益显现，社会多元、差距加大、信任缺失等问题。同时，与经济高速增长相比，治理水平的提升仍然比较缓慢，包括政府的效能、法律监管、腐败控制等各个方面，都与经济的高速发展不相称。

    面对这样的局面怎么办？在党的十八大和十八届三中全会前后，国内学术界有各种各样的争论。其中公共管理领域的学者们认为中国改革开放的前30多年重点在经济体制的改革，未来下一步的改革重点应该放在公共治理体系领域，构建现代国家的制度体系，为国家的长治久安奠定基础。党的十八届三中全会把完善中国特色社会主义，推进国家治理体系和治理能力现代化作为深化改革的总目标，正是回应了中国公共管理学界对这个问题的认识，顺应了时代的呼唤。

    当我们考虑国家治理体系和治理能力现代化的框架，有四个核心内容：基本的政治制度、价值体系、治理体系和治理能力。从公共管理学的角度来看，现阶段核心的问题是如何在保持政治制度渐进改革的前提下厘清公共价值，尽快实现国家治理体系和治理能力的现代化。

    应该说，在十八届三中全会决定发布之后，社会各界都非常兴奋，对于改革的前景非常乐观。但随着改革任务的逐项落实，大家也开始感受到改革所面临的重重障碍和挑战。为此，我想借用美国公共管理领域著名学者林德布洛姆一篇著名论文的标题，这篇论文题目的中文直译是“泥泞前行”。泥泞前行可以成为一个形象的比喻，说明推进中国国家治理体系与治理能力现代化过程中所面临的各种挑战和问题。这里有两层含义，第一层是林德布鲁姆的原意，认为改革不是一个很理性、全面规划的科学，而是一个纷繁复杂的过程。在这个过程中，理性目标和高深理论往往不能解决问题，而渐进调适，试错学习更加有效。第二层含义则是原意的一种引申，指中国国家治理体系和治理能力现代化过程面临的各种挑战，及各方利益集团纠缠不清的复杂关系，用“泥泞前行”这个比喻，希望能够形象地说明未来改革任务的艰巨，需要我们有充分的思想准备。正因为如此，中国新一轮的改革需要把顶层设计、系统推进与渐进调试、泥泞前行相结合。

    下面我想用几个例子来说明国家治理体系现代化建设过程中存在的种种难题。例如，在着手解决当前中国面临的各种问题时，如何准确判断问题的根源？中国面临的挑战跟全世界执政者面临的挑战有同有异，相同的地方就是市场失灵，但是中国与很多成熟的市场经济不同，我们的问题往往还来源于市场不健全。当这两个问题交织在一起时，对问题的根源的错误诊断往往会导致我们开错药方。有些明明是市场不健全的问题，我们把它归罪于市场失灵。结果本来政府应该完善市场环境，减少对市场的各种干预，我们政府的手却堂而皇之地伸了进来。所以，公共管理的学者应该加强对当前各种经济社会问题根源的研究，以确保诊断不要出问题。

    另外一个问题就是政府、社会与市场在公共事务当中如何有机配合？这个方面的事情说起来很容易，实际工作当中问题很多。一个例子就是很多地方的幼儿入园难的问题。如北京市仅2008年到2012年就有46万新出生的儿童，但是幼儿园只有1245所，其中教育部门办的只有不到30%，集体办的不到20%，民办1/3多一点，其他还有一些。这里核心的问题是，政府应该做什么？办幼儿园还是订标准？市场该做什么？为什么幼儿教育会出现供不应求的局面？如何确定和谐共治的模式，也是我们面临的挑战。

    还有一个问题就是政府如何平衡不同公共职能中的角色定位。一个现代化的政府一方面需要完善市场体制，减少不必要的经济性规制；另一方面也要维护市场合理运行，加强在食品药品安全、环境保护，生产安全等方面的社会性规制。

    中国的改革相互关联、相互影响的复杂程度，决定了中国国家治理体系和治理能力的现代化需要经历“泥泞前行”的过程，需要把顶层设计与渐进调试有机结合。行政学在中国发展已近百年，现在对公共管理学者来说是最好的时代，国家治理体系和治理能力的现代化已向研究者们提出了要求，我们要勇于承担这样的历史责任。