变革中的大学章程

    主讲人：姜斯宪  时间：2014年7月  地点：上海交通大学

 

    大学章程对我们来说是一个新事物，准确地说应该是久违的新事物，因为从十九世纪末建立中国现代意义的大学之始，就有大学章程。

 

    当下启动大学章程的制定和实施，既是国家的统一意志，也是大学的内在需要，是时代使然，是中国现代大学走向成熟的标志和必然选择。

 

    处在快速发展和变革的时代，面对大学治理现代化的要求，我们的大学章程要坚守什么？应引领什么？能承载什么？这是需要我们认真思考、并在实践中深入探索的时代命题。

 

    1896年的《南洋公学纲领》和1898年的《南洋公学章程》，是交通大学办学最重要的凭证和纪念物，一度成为我国近现代高等学校章程制定的典范。

 

历史视野中的大学章程

 

    从世界大学发展史看，最早的大学章程与大学特许状有紧密关系。诞生于欧洲中世纪的大学，如法国巴黎大学等，都努力获得教会特许状，得以与世俗权力抗衡。宗教改革之后，大学的特许状主要来自于王权和国家权力，英国牛津、剑桥大学等古典大学以及美国哈佛大学等大多如此。今天看世界各国的大学章程，都具有一些共同的特征。首先，明确表达大学的使命；其次，明确规定了大学不同利益相关者的权利主体地位；第三，明确大学内部治理结构。从一定意义上讲，大学章程是大学合法性的重要来源，构成了依法治校的制度基础。

 

    从我国大学发展的历史来看，经历了有章程、无章程、重建章程的发展过程。我国大学章程的渊源，有人认为可以追溯到书院的院规或训示，如朱熹的《白鹿洞书院揭示》等。十九世纪末，我国最早设立、具有现代意义的大学，如北洋公学、南洋公学、京师大学堂等均有章程。1896年的《南洋公学纲领》和1898年的《南洋公学章程》，是交通大学办学最重要的凭证和纪念物，一度成为我国近现代高等学校章程制定的典范。

 

    新中国成立后相当长的时间里，我国实行高度集中的计划经济体制，对高等教育也同样实行高度集中的计划管理模式，大学缺乏必要的自主权，大学章程建设没有列入议事日程。

 

    而在百废待兴的改革开放之初，高等教育立法工作显然列不上重要议程，同时，对中国特色高等教育制度的探索也需要时间的积累。

 

    伴随《中华人民共和国高等教育法》（1998年）等法律法规的颁布，高等教育事业进入有法可依、有章可循的发展阶段；科教兴国战略的推进，国家“211”、“985”等重点建设工程的实施，使加快高等教育立法、推进依法治校，成为现实的迫切需要。

 

    《高等教育法》明确把大学章程作为大学成立的必要条件，确立了大学章程的法律地位。

 

    《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出，“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”。2010年国务院办公厅《关于开展国家教育体制改革试点的通知》中，确定26所部属高校为“推动建立健全大学章程，完善高等学校内部治理结构”试点单位。根据教育部要求，到2015年底，教育部及中央部门所属的114所高等学校，分批全部完成章程制定和核准工作”，“985工程”建设高校原则上于2014年6月前完成章程制定，“211工程”建设高校原则上于2014年底前完成章程制定。

 

    现在，我国大学章程建设取得了实实在在的进展，教育部已先后两批核准了15所高校的章程。

 

    在不同发展阶段，都需要我们思考：大学存在的理由和追求的价值是什么？大学作为社会组织不可替代的作用如何体现？保持大学基业长盛的源泉和动力是什么？这就是大学精神及大学使命的内涵和力量。

 

大学章程的方向引领

 

    中国大学章程的方向引领，首先体现在明确适合中国国情的基本制度模式。

 

    大学章程是大学联系政府、社会，以及大学依法自主办学、民主管理和履行大学职能的基本准则，是构建中国特色现代大学制度的重要载体，是“依法治国”基本方略在大学治理中的具体体现。

 

    建设中国特色现代大学制度，没有现成的模式可供借鉴。习近平总书记在“五四”讲话中深刻指出，“办好中国的世界一流大学，必须有中国特色。没有特色，跟在他人后面亦步亦趋，依样画葫芦，是不可能办成功的。”“我们要认真吸收世界上先进的办学治学经验，更要遵循教育规律，扎根中国大地办大学。”

 

    大学章程作为大学存在和发展的制度性根基，必然要反映一个国家的政治制度、经济发展特征和历史传统；必然要弘扬国家和民族的核心价值观；必然要彰显一所大学的办学理念和精神气质；必然要体现一所大学治理体系的制度精髓。这是大学章程制定和实施必须考虑的重要内容。

 

    中国经济持续30余年的高速增长，高等教育做出了不可替代的贡献，同时也实现了自身的跨越式发展，在不断探索中更加坚定了中国特色高等教育的道路自信、理论自信、制度自信。以党委领导、校长负责、教授治学、民主管理为核心内容的中国特色现代大学基本制度框架，构成了我国大学章程的基础。大学章程的方向引领，就是要坚持社会主义办学方向，坚持立德树人，培育践行社会主义核心价值观的一代新人；就是要坚持党委领导下的校长负责制，充分发挥中国特色的高等教育体制优势和组织优势，继续保持强大的执行力和创新活力。

 

    适合中国国情的党委领导下的校长负责制，能够充分反映中国特色高等教育的“三个自信”，通过大学章程的法律认定，我们可以理直气壮、旗帜鲜明地向国际同行表达我们的制度优势。每一种制度设计显然都不可能是完美的，因此，决定制度效率的关键还在于人。党委领导下的校长负责制在不同的文化环境、不同的领导集体中，会面临着不同的挑战，需要学校领导班子，尤其是书记和校长之间“高度信任，相互尊重，坦诚相待，加强沟通”，率先垂范，成为和谐共事的榜样，努力带好党政班子，切实增强工作合力。

 

    大学章程的方向引领，体现在对大学精神和办学使命的弘扬上。大学章程传承大学精神、昭示大学使命。在不同发展阶段，都需要我们思考：大学存在的理由和追求的价值是什么？大学作为社会组织不可替代的作用如何体现？保持大学基业长盛的源泉和动力是什么？这就是大学精神及大学使命的内涵和力量。大学精神是大学的灵魂，是大学在长期办学实践中积淀的最富典型意义的精神特征，集中体现了大学的核心价值追求，鲜明表达出大学的个性与特质，深刻透视出大学的感染力、凝聚力、生命力和震撼力。大学使命是大学精神在办学功能上的外化和延伸，是实践大学精神的重要依据和载体。大学章程对大学的引领作用，首先就要弘扬和彰显大学的精神和使命。

 

    章程在现代大学的制度体系中是必不可少的，没有章程的学校，不是真正意义上的现代大学。

 

大学章程与制度创新

 

    关于制订大学章程，有这样的一个共识：章程在现代大学的制度体系中是必不可少的，没有章程的学校，不是真正意义上的现代大学。制订高校章程，一方面可以对大学举办者、办学者的权利边界和职责义务进行明确界定，对在大学内部治理进行规范；同时，可以将大学的办学理念、组织属性等落实在学校的制度层面，成为现代大学制度的标志和载体。

 

    大学章程要积极回应变革时代的要求。在创新驱动发展时代，高等教育处于科技第一生产力和人才第一资源的重要结合点，承载着前所未有的历史责任。一方面，需要通过大学章程的制定和实施，构建科学规范、运行有效的现代大学制度体系，使经过长期实践探索后相对成熟的大学管理制度逐步规范定型，保障大学科学、持续发展。另一方面，大学体制机制创新是变革时代的必然要求，党的十八届三中全会对全面深化改革作出了重大战略部署，吹响了高等教育领域改革冲锋号，大学改革已经进入“深水区”，需要从体制机制上寻找问题的根源和解决方法。改革越深入，越要强调法治，越需要制定和实施大学章程，并逐步树立章程的权威，以章程的内容作为全校师生员工认同的最大公约数，成为全校上下共同遵行的规则，以大学章程来引领改革方向、推动改革进程、保障改革成果。

 

    大学章程要在应对现实挑战中体现智慧。实现大学治理现代化，当前还面临严峻的挑战，还有许多深层次问题需要进一步探索和突破。面对快速发展的高等教育，无论是《高等教育法》还是大学章程，都难以穷尽和涵盖大学发展的方方面面，大学章程需要以问题为导向，在实践中不断创新。当前，大学章程制定面临具体的条件限制，其中比较突出的问题，一是上位法不够完善，直接上位法《高等教育法》颁布实施16年至今，高等教育已快速进入大众化阶段，发生了翻天覆地的变化，上位法明显滞后于时代的发展。同时，在《高等教育法》与大学章程之间，还缺少一部“大学组织法”，给大学章程的制定和实施带来了挑战。二是随着全面深化改革的推进，政府加快转变职能，政府、社会与学校的关系正在调整改革之中，与高等教育事业相关的各个领域，都有可能对既有的制度安排进行重新调整，增加了外部环境的不确定性。三是大学章程的制定需要协调处理好适应与引领、理想与现实、中国特色与国际惯例等关系。因此，需要我们用发展的眼光、改革的精神、法治的思维看大学章程，在思想层面把依法治校作为一种办学理念、一种治校文化，渗透到学校的方方面面，最大限度地发挥大学章程引领和推动大学改革发展的作用。

 

    大学章程要在制度设计上体现改革创新的精神。章程的制定应该充分体现使命引领、问题导向、创新驱动的指导思想，体现自主办学和自我约束的结合，体现人才培养的根本任务，体现人才强校主战略的发展方向和改革成果，还要强化学术管理，进一步完善了符合国情和校情的内部治理结构。

 

    可以说，大学章程的境界在一定程度上决定着大学的未来。

 

大学章程的共性和个性

 

    有人总结过世界一流大学的基本特征，包括学术大师、科研投入、学科门类、学生素质、生师比例、国际化水平等要素，而其中还有一个不可忽视的要素就是：世界一流大学都有自己的“大学章程”，具有高度的权威性和严肃性，并以章程为基础制定有各种规范，具有规范管理和依法治校的良好氛围。

 

    世界一流大学核心的大学章程治理要素包括大学与外部社会关系、决策体制、执行体制、监督体制、共同治理体制和纵向管理体制。在不同的国家和地区，大学章程的治理要素存在一定的差异性，同时也呈现出一定的共性。我国内地现有普通高校2300多所，分属不同的地区、部门，体制机制不同，办学历史、文化和发展特色有很大差异，而大学章程正可以彰显不同高校的办学理念和办学特色。对于正努力向世界一流迈进的部分中国高水平大学而言，推进大学章程构建和实施，正是这条艰辛道路上不可缺少的路标。

 

    可以说，大学章程的境界在一定程度上决定着大学的未来。而每一所大学，应当根据自身发展历程、现实状况、奋斗目标，制定出切合办学特色、有利于提升办学水平的章程。

 

    根据《高等学校章程制度暂行办法》相关要求，大学章程需要涵括法定内容、自主权内容。法定内容很明确，关于学校的登记名称、办学地点、住所地，要体现学校资源的完整性。自主权的部分，各校也都有组织框架图。因为《高等教育法》充分授权，学校自主规定内设机构，学校可以有自己的特色，内设机构怎么符合办学需求，学校可以做具体的规定，有利于推进教授治学、民主办校，来设置学校内设的机构。

 

    现代大学制度主要涉及高校领导体制、高校学术管理体系的构建，尤其是后者。维护学术的独立性是高等学校的重要特征，学术权力体系的构建与监督，是高校章程建设中可以有所突破和创新的领域。《高等教育法》规定了学术委员会的事项，但是学术委员会职能规定得比较笼统，没有组成和运行的规则。而高校中的学术组织还有很多，如学位评定委员会以及教学指导委员会等等，但学术权力的行使比较分散，各自的规则并不统一。因此，能否将学术委员会作为学校学术管理的最高机构，让学术委员会承担学术规划、学科建设、学科评价、专业设置等职能，监督学术道德，同时理顺与其他学术组织的关系，如学术委员会下设若干工作委员会，由学校学术委员会最终处理学校内部的学术争议等，需要进一步研究。

 

    教育部核准颁布的15所大学的章程，既有相当多的共性，同时也是各具风格。仅以学校治理结构的健全和完善为例，每个学校的具体表述都有不同。这里仅列举比较突出的几个方面：清晰阐释学校使命与愿景，如上海交大、中国人民大学、同济大学、上海财大等校在章程的引言或专章中凝练了使命陈述、核心价值和办学理念；明确教职工和学生权益保障机制，如东南大学章程注重凸显教职工和学生的发展权、知情权、批评建议权等实体性权利，明确他们的申辩权、申诉权以及权利救济等程序性权利，在章程的结构设计上，将教职工和学生的责权利规定置于学校组织机构之前，凸显学校办学以师生为本的理念；在学院治理方面进行了积极探索，如上海交大等高校对学院党政联席会议制度进行了明确规定，东华大学章程明确将学院党政联席会议作为学院的决策机构，对学院层面的学术管理进行了规范，着力改变学院层面过去学术委员会、学位委员会和教学委员会“三足鼎立”的状态，将三者统一为一体，组建成学院“教授委员会”，提高了院系学术问题的决策效率；对大学的外部关系进行了深入界定，如武汉理工大学着力构建特色高水平大学制度体系，加强建材、交通、汽车三大行业和社会广泛参与的民主管理与监督制度建设等；明确办学特色和规模。

 

    没有大学章程，可能是领导说了算；有了章程，学校不同的利益诉求方都要在章程中寻找自己的地位，了解自己的权力，互相之间产生制衡。

 

大学章程的价值实现

 

    大学章程不是一般的管理制度，它在高校拥有宪法般的效力。它是治校总纲领，在大学发展中起着重要作用，为大学依法自主办学提供了可靠的制度规范。

 

    这也是我们推进大学章程的重点——完善学校内部治理结构。把章程作为大学立法来进行，大学要自己规范自己，明确自己该如何发展。

 

    有人担心章程会成为一纸空文，这种担心虽然有理，但也属多虑。因为没有大学章程，可能是领导说了算；有了章程，学校不同的利益诉求方都要在章程中寻找自己的地位，了解自己的权力，互相之间产生制衡。

 

    当然，章程发挥作用的前提是价值认同。在这方面，我有以下几点认识：

 

    一、价值认同的基础是充分的参与和知晓。从目前掌握的情况看，制定大学章程的过程，是一个广泛听取政府有关部门、学校内部组织、师生员工意见的过程；是学校举办者、管理者、办学者，以及教职员工、学生充分表达建议与意愿的过程；是统一思想、凝聚共识、促进管理、增进和谐的过程。比如，上海交大在章程修订过程中，特别强调全校师生的广泛参与，多次向教师、行政人员、中层干部征询修订意见与建议，数易其稿。通过学校教代会讨论，征得了教职工代表对章程修订稿的66条反馈意见和建议，学校在进一步研究的基础上，采纳了其中的31条建议，采纳率为47%，并将采纳情况向教代会提案巡视组一一回应，使得学校章程在全校范围内有较高的认知度和认可度。

 

    章程的制定应该是一所大学全体成员充分参与、充分磋商、充分酝酿和充分宣传的过程，没有一年半载是无法完成的。章程制定出来后，要有与之相适应的法治精神来保障它的实施。章程建设应注意从讨论、起草、审议、审批、监督等环节上的把控，做到程序上的严格、制度上的规范、设计上的科学。

 

    同时，作为大学的“宪法”，章程上承国家法律法规，下启学校规章制度，以章程为准则，全面梳理学校的规章制度和管理文件，建立健全教学、科研、人事、财务、学生管理、后勤等相互衔接的配套制度，让章程的思想全面渗透在学校制度体系之中。

 

    二、章程的生命力在于执行。发挥章程在学校管理和办学实践中的作用，关键是要建立和完善大学章程的执行机制，找到有效的载体和抓手。比如，已经颁布章程的学校，都应该以章程实施为重要契机，积极探索面向社会自主办学的发展模式，围绕学校治理体系和治理能力现代化，聚焦影响学校发展的两大主要关系：一是理顺学校与政府、社会之间的外部关系，加强学校与部委、行业的合作，推进校地合作、校企合作、校校合作，进一步把握发展机遇、拓展发展空间；二是理顺校院两级关系，推进学校办学重心下移，扩大学院等基层学术组织自主管理的领域和范围，确保事权相宜、权责一致，充分激发内部办学活力。

 

    三、章程的生命力还体现在不断的自我完善上。作为大学制度体系的“基本法”，虽然大学章程不应频繁修订，但在变革时代，大学章程必须与时俱进进行自我完善、自我提高，才能永葆旺盛的生命力。大学章程的实施要充分考虑原则性、包容性、开放性特点。对院（系）等基层学术组织提出的创新需求，不能简单地以大学章程规定没有依据或者不能突破予以否定，要从学校根本的、长远的利益出发，从学校工作全局来权衡，及时研究提出解决问题的思路和办法。党委常委会要依据章程授权，对章程实施过程中遇到的重大问题进行科学解释，校长、学术委员会和教职工代表大会等机构要按照章程的制度设计，各司其职、协同配合，有效保障章程的良好运行，切实发挥好章程的引领推动作用。