新城新区，如何让城市更美好？

    新城新区建设是城市空间扩张的一种新形式。我国城市化的快速推进，客观上需要更大的城市空间作载体。有计划地推进新城新区建设，对解决人口居住、引导城市转型、拉动区域发展、缓解城市病、提升城市竞争力均有重要的现实意义。《国家新型城镇化规划（2014-2020）》明确提出，要统筹中心城区改造和新城新区建设，防止新城新区建设空心化。我国新城新区建设取得了举世瞩目的巨大成就，但同时我们也要警惕“新城新区热”背后存在的建设粗放、债务风险等问题，努力引导新城新区科学、有序、适度、理性发展。

 

    新城新区建设是近百年来国际上城市疏导主城区人口与产业、防止城市摊大饼式蔓延、解决“城市病”的成功模式。据不完全统计，20世纪90年代以前，欧美发达国家先后建设各类各具特色的新城新区280余座，对这些国家城市转型和化解各种城市危机作出了非常重要的贡献。新城新区建设的成功示范效应在20世纪90年代初期传递到国内，成为我国许多大城市重要的空间发展战略。尤其是进入新世纪以来，在城镇化的快速推进过程中，我国出现了新城新区规划与开发的热潮。总体来说，我国新城新区建设解决了大量人口的居住就业问题，让城市空间结构变得更加合理，使城市人居环境得到明显改善，提升了城市发展质量和城市竞争力，带动了城市和区域经济社会健康持续发展，取得了举世瞩目的可喜成绩。同时，我国新城新区建设也暴露出不少现实问题。

 

    近年来，中国科学院地理科学与资源研究所城市发展研究团队一直致力于新城新区发展研究，先后组织研究团队25人，在开展国家社会科学基金重大项目（编号13&ZD027）研究过程中，实地调研了全国22个省（市、自治区）的100多座城市和很多城市的新城新区。在调研中，我们深刻体会到，中国新城新区开发建设已经进入一个新阶段。当前的新城新区数量较大、层次较多、分布较广，出现了一定程度的“新城新区热”。在充分肯定新城新区对我国城镇化进程和城市建设作出重要贡献的同时，亟须辩证地正视新城新区在大规模建设过程中出现的新情况和新问题，理性地提出解决对策，引导新城新区健康持续发展。

 

新城新区建设对我国经济社会发展作出了巨大贡献

 

    自浦东新区成功开发建设20多年来，我国新城新区建设取得了举世瞩目的巨大成就，对加快我国工业化和城镇化进程作出了重大贡献。具体表现在：

 

    1.新城新区建设吸纳了大量人口居住就业，改善了城市人居环境

 

    新城新区建设吸引了大量的人口就业，增加了城市住房面积，缓解了城市居住压力，维护了职住平衡（在某一给定的地域范围内,居民中劳动者的数量和就业岗位的数量大致相等,大部分居民可以就近工作），改善了城市人居环境。据统计，2013年重庆两江新区已经集聚297万人在此居住就业，未来该市50%以上的人口将集聚在两江新区；上海浦东新区集聚了545.2万人就业居住，占上海市总人口的22.9%，成为上海人口最多的一个区；天津滨海新区集聚了255万人口居住就业，占该市总人口的18.2%。其他的国家级新区和地方城市新区大多已成为或正在成为人口集聚、产业承接和就业集中的重要基地。相对于老城而言，这些新城新区由于建设起点高、标准优，显著地改善了城市人居环境。

 

    2.新城新区推动了城市产业转型升级，提升了城市发展质量与效益

 

    多数新城新区是城市经济发展和空间布局的新增长点，不少新区在国家和城市经济社会发展中担当了“排头兵”的作用。如上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区等国家级新区，是国家战略性新兴产业、高科技产业、先进制造业和现代服务业集中区、自主创新示范区和自由贸易实验区，已成为国家和城市经济发展的新门户、新基地和新引擎，对推动国家经济发展和城市经济转型作出了重要贡献。据统计，上海浦东新区2013年GDP占到了全市经济总量的30%，增长速度比全市快2.6%，进出口总额占全市的56.6%，增长速度比全市快2.9%；天津滨海新区2013年GDP占到了全市经济总量的55.8%，增长速度比全市快5.0%，进出口总额占全市的69.6%；重庆两江新区GDP占到了全市经济总量的13.03%，增长速度比全市快3.7%。

 

    3.新城新区建设有效地疏解了城市功能，缓解了日益严重的城市病

 

    在经济全球化和快速城镇化背景下，我国不少城市，尤其是特大城市在发展过程中暴露出来的交通拥挤、住房紧张、污染严重等城市病进入高发高危期，急需建设新城，以治顽疾。实践证明，新城新区建设，有效疏解了母城承载不了的人口和城市功能，外溢了母城的部分生产要素，与母城形成了互补的产业联动与功能联动关系，实现了母城中受限的经济结构转型升级，减轻了主城超负荷的承载压力，缓解了日益严重的城市病，推动了城市可持续发展。

 

    4.新城新区建设拓展了城市发展空间，优化了城市空间结构

 

    新城新区建设在吸纳人口、增加就业、疏解功能、提升质量的同时，还拓展了城市发展空间，优化了城市生态空间、生产空间和生活空间，使城市生态空间更加优美秀丽，生产空间更加集约高效，生活空间更加宜居舒适。新城新区建设，优化了城市空间形态与结构，完善了城市基础设施和公共服务设施，改变了城市建设面貌，提升了城市形象和美誉度。

 

妥善应对新城新区建设发展过程中出现的问题

 

    从全国范围来说，我国新城新区呈现出数量上不断增多、面积上不断扩大、区域分布不均衡的特点。据不完全统计，截至2014年1月底，全国在建的各类新区达106个，其中国家批准的新区13个，省级政府批准的38个，市级政府批准的55个。按规划面积划分，超过1000平方公里的新区19个，500-1000平方公里的新区10个，100-500平方公里的新区约40个。从区域分布来看，面积超过1000平方公里的新区中，东部沿海地区占了13个，当前新区建设主要集中于东部地区。

 

    在大规模的新城新区建设中，有几个问题需要引起我们高度重视，并妥善应对：

 

    1.部分新城新区建设缺乏科学规划，存在不同程度的土地浪费

 

    目前，各直辖市、计划单列市和省会城市普遍建设了新城新区，多数地级市也规划建设了新城新区，部分县级市、县城也在规划和建设新城新区，一些城市甚至同时有多个新城新区。科学规划的失控失效导致一些新城新区在建设中贪多求大。由于新城新区建设普遍过大，不少新城新区建设用地面积大大突破了已批的城市建设用地控制指标。调查发现，采取“倒逼返修”城市总体规划，以确保新城新区建设足够面积并实现合法化的城市不在少数。这种情况使得新城新区面积普遍大大超过老城面积，浪费了宝贵的土地资源。

 

    2.部分新城新区定位不清晰，与主城功能趋同，与城市总体规划不协调

 

    很多新城新区的“新”不是真正意义上的“新”，它们没有和原来的老城区形成相互支撑、互为补充的局面。部分新城新区建设的定位不清晰，很大程度上只是为了缓解老城区的住房、交通、资源环境的巨大压力而进行的策略性转移，新城新区、老城的城市功能逐步趋同。这种现象造成了严重的设施重复建设和资源浪费，给地方政府的财政、通勤、管理等增加了新的沉重负担。在新一轮新城新区建设中，还有些新城新区的建设既不符合城市总体规划，也不符合土地利用总体规划。

 

    3.部分新城新区建设超前，存在基础设施浪费问题

 

    与新城新区建设热形成鲜明对比的是部分城市新城新区的人口数量偏小。目前，在中国数百个城市新城新区中，绝大多数新城新区的人口规模属于几十万的级别，部分新城新区人口不足十万人，甚至低于一万人。新城新区人口规模偏小，不仅制约交通、供水、供电、信息、污水和垃圾处理等基础设施的建设，同时也造成已建成基础设施的浪费和低效利用，不利于商业、教育、医疗、餐饮、娱乐等服务设施和功能的进入和壮大，难以形成持续扩大和升级的消费需求和服务需求，造成了新城新区在很长时期内缺少人气和商气，违背新城新区设立的目标。

 

    4.部分新城新区产业基础薄弱，难以支撑新城新区经济增长

 

    国内正在建设的一系列城市新城新区中，有的依托老城的产业基础，有的依托产业开发区，有的则无任何产业基础，需要在一片未开发土地上重新培育产业体系。尽管地方政府制定了新城新区产业发展规划，但在招商引资、产业选择、与主城产业竞争等方面，还存在很多不确定性和风险。一部分城市新城新区由于基础设施条件相对较差，产业配套能力不足，短期内难以形成有竞争力的产业体系。产业基础薄弱，也就不能创造稳定的就业，吸引不了人口聚集，生产和服务功能就难以持续培育和发挥，新城新区的建设和发展必然缺少内在动力和有效支撑。

 

    5.部分城新区建设未量力而行，加大了地方政府的债务风险

 

    新城新区的建设涉及全方位的基础设施建设，包括土地征收、房屋拆迁、道路交通、水电气热供给、信息网络、污水垃圾处理、生态绿化等，会产生巨大的投资需求，资金需求非常大。一些城市新城新区开发建设的投资需求动辄几百亿元乃至数千亿元，远远超出城市的投融资能力，很多城市竞相通过地方政府融资平台公司举债融资，这导致地方政府融资平台公司数量膨胀，负债规模急剧攀升，加大了地方政府的负债风险。

 

    应该指出的是，上述问题是我国新城新区建设发展中的问题，属于发展中的“阵痛”和“烦恼”，应该在发展中加以妥善解决。绝不能以偏概全，因为部分新城新区建设出现了一些问题，而否定新城新区建设对我国经济社会发展的重要意义。要把真正符合城市化需要的“新城新区”与各种虚有其名的“伪新城新区”区别开来，我国新城新区的建设，不是“要不要”的问题，而是如何让新城新区发展更加健康、更加科学的问题。

 

    归纳上述问题产生的原因，我们认为以下几方面值得注意：

 

    1.权威评估监管机制缺失

 

    为什么一些新城新区规划粗放，却仍然得以顺利推进？原因之一就是我国目前还没有一个权威的关于各类新城新区建设的评估监管机制：到底哪些城市需要建新城新区？应该建多大？建在哪里？哪些地方需要建国家级新区，哪些地方需要建省级、市级新区，建多少个新区？诸如此类问题没有权威机构来回答、管控。由于缺乏权威的监督评估与管控机制，各地新城新区建设任建随扩的自由裁量空间很大。为了增加建设用地，一些地方绕过《城乡规划法》等法规约束，通过政府常务会议形成纪要的形式，以会议纪要为依据，决定开建各类新城新区，不需要评估，更不需要审批，一切都是“自己说了算”。新城新区建设的评估、监管、审批由谁来负责监管，这个管理漏洞不堵住，就堵不住一些新城新区的盲建盲扩。

 

    2.城市规划受长官意志扭曲

 

    在地方政府强势推动下，不少规划设计部门听命于长官意志，基本按照政府事先划定的新城新区建设范围做规划设计，没有科学分析新城新区建设的可行性、必要性、合理性，新城新区到底建多大是合理的规模，吸纳多少人口，承载多少经济总量，有无相应的资源环境承载能力等，这些问题在规划阶段因政府不关注而被大大忽视了。在规划设计过程中，一些政府不断改变规模范围，不断强加个人意图，结果造成科学规划被政府主管意志绑架，导致规划失控失效，造成新城新区越建越大。

 

    3.土地财政的路径依赖

 

    调研发现，在现行财政体制下，地级市财政收入的约30%～35%、县级市和县财政收入的约50%～70%来源于土地出让和房地产开发收入，这是一种典型的土地财政。一旦停止政府供地，政府就可能“断奶”，财政就难以持续。为避免财政危机，政府就会千方百计地通过多种途径出让土地。而老城区可出让土地不断减少，开发新城新区就成了各地共同的选择，这客观上加速了新城新区建设。土地财政依赖与债务危机之间形成的不良循环是新城新区越建越多、越建越大的主要动因。

 

    4.政绩、形象工程的惯性思维

 

    很长一段时间以来，我国干部政绩考核、职务升迁主要以经济数据、经济指标论英雄，受这种考核机制的驱动，政府主导突击造城建区的惯性思维根深蒂固，不少领导干部敢拍板，一味贪大求快，甚至陷入盲目造城扩区的“怪圈”中不能自拔。同一级别行政区域的各县市在新城新区建设中，竞相比大小、比体量，把新城新区建设视为政府的形象工程、“一号工程”，视为“政治任务”。这导致不少新城新区建设严重脱离了实际，造成了土地资源和财力的严重浪费。

 

引导新城新区适度理性健康发展的政策建议

 

    新城新区建设是推动新型城镇化的一种重要手段，但不是唯一手段，新城新区建设要从国家战略层面做好顶层设计,科学引导、合理布局。

 

    1.建立新城新区建设的国家综合评估审查机制，严把审批关

 

    建议建立国家新城新区建设的评估审查机制，成立国家新城新区建设综合评估审查委员会，对各地拟提议建设的新城新区的必要性、合理性和可行性等进行严格科学的综合评估，提出哪些新城新区必须建、哪些新城新区不该建的判断标准。通过评估，确定国家级新区建设的目标导向、建设规模、战略布局与资金投向。各省相应成立新城新区建设的评估机构和省级新城新区建设综合评估委员会，在国家新城新区总体建设规划宏观指导下，确定省级新城新区建设的目标、合理规模、科学布局和资金投向。只有这样，才能从根本上避免新城新区建设的拍脑袋决策、拍胸脯蛮干、事后拍屁股走人的“三拍”现象。

 

    2.制定可行措施，整改规范在建和规划建设的各类新城新区

 

    建议以成立的国家新城新区建设综合评估审查委员会评估结果为基础，及时采取措施，清理整顿各地在建和规划建设的各类新城新区。对已经超标建设的“新城新区”限期整改，对即将超标的“新城新区”停止建设。对不顾资源与生态环境承载能力，肆意扩大城市建设范围、随意占用基本农田或变相调整基本农田为一般农田再占用的相关责任人作出严肃处理。进一步统一和明确城市新城新区的界定和类型，从严管理各级城市随意设立新城新区、自称或改名为城市新城新区；制定新城新区建设的科学流程和审批程序，加强对设立新城新区的评估论证和公开公示；加强上级政府对于设立城市新城新区的审批和监管，原则上只有国务院和省级政府拥有设立城市新城新区的审批权限，其他各级政府和部门不得审批设立城市新城新区，从制度上严控新城新区的数量；实行同级政府规划、国土、环保、产业、发改委等相关部门的协商会签制度，加强同级人大、政协以及社会组织、新闻媒体等机构的监督，不断提高城市新城新区设立的规范性和民主性，提高新城新区建设的质量。

 

    3.科学规划新城新区，处理好新城新区与更高层级规划关系

 

    坚持“量需而动，量力而行，量地而置”的原则，正确处理好新城新区与旧城在产业外溢对接、功能疏解互补、交通对接、人员分流、基础设施和公共服务设施配套等方面的相互依存关系，协调好新城新区与主城及原有行政区划存在的错综复杂关系，防止出现“建了新城空老城、建了新城变空城”等不良现象。把新城新区建设作为协调区域发展规划、土地利用规划和城市总体规划“三规关系”的重要试验平台，努力协调好目标、坐标和指标“三标”之间的关系，探讨“三规”协同指导城市新区建设的技术路径，不断提高新城新区建设的产业集中度和用地集约度。

 

    4.合理运用土地增减挂钩机制和激励机制，优化新城新区建设用地

 

    土地增减挂钩机制本来是推进城乡用地协调发展、提高城乡土地利用效率、缓解城市建设用地的一种有效手段，但这种手段被一些地方政府用于建设新城新区、随意扩大新城新区面积。一些地方采用这种增减挂钩机制，把从县城、乡镇中腾退出来的建设用地全部集中于城市的新城新区，在某种程度上诱导了新城新区建设用地超标。建议合理运用土地增减挂钩机制，为新城新区建设提供适度的用地保障，使增减挂钩的新增建设用地在城市市区、县城、乡镇、农村社区之间合理配置，避免过分集中于城市新城新区。通过实地调查取证决定拟批建的新城新区，对于那些在老城旧区开发利用中造成土地资源严重浪费的城市，可在核定新城新区建设合理规模的前提下，适度缩减建设用地面积，延缓审批时间，督促其集约利用土地资源；对于那些在老城旧区开发利用中集约利用土地的城市，可在核定新城新区建设合理规模的前提下，适度增加建设用地面积，适度提前审批时间。通过建立与土地集约利用挂钩的激励机制，优化新城新区建设用地，提高土地集约利用效率。

 

    5.把新城新区建成“产城一体”的城市功能新区

 

    新城新区不是开发区，新城新区应该走城镇与产业、安居与乐业相结合的道路，注重城市功能与产业功能的协调发展。从国外经验看，伦敦、东京、巴黎等大都市的新区，都在政府的规划指导下发展成了具有产业功能的新城新区。城市新城新区开发要迅速产生城市综合性社区的功能，核心是促进城市的产业成长。因此，必须培育新城新区产业集群，统筹生产区、办公区、生活区、商业区等功能区规划建设，推进功能混合和产城融合，在集聚产业的同时集聚人口，防止新城新区建设的空心化。要引导城市新城新区致力于培养房地产、金融、保险等第三产业，同时大力发展高新技术产业，推动原有产业升级，培育城市新的经济增长点。

 

    （执笔人：方创琳、马海涛）