莱茵河流域治理对我国流域管理的经验借鉴

    自20世纪90年代开始，我国以“三河三湖”（淮河、辽河、海河、太湖、巢湖、滇池）、三峡库区、南水北调沿线等流域为重点，开展流域水污染防治工作。20多年过去了，水质状况并没有从根本上得到改善，我国流域水污染形势依然严峻，流域水污染治理仍然任重道远。莱茵河被称为德国的父亲河，半个世纪前曾经在理论上死去，成为生物学意义上的“死亡之河”。如今，莱茵河“死而复生”，它经历了怎样的治理过程？对我国当下的流域管理又有哪些有益的借鉴？

莱茵河流域相关情况及其治理

    莱茵河这条“映照着整个欧洲历史和文明的辉煌与自豪的骄傲之河”从18世纪中期开始出现环境问题。20世纪50年代，莱茵河水资源环境进一步恶化。到了70年代，伴随着德国工农业的高速发展，人口数量激增，城市化步伐加快，莱茵河的生态灾难也达到顶峰。大量没有经过处理的工业废水排入河中，河水中溶解氧含量极低，莱茵河基本丧失自净能力。

    “生存还是死亡？”德国政府痛定思痛，决心开展莱茵河流域治理。1987年，开始实施旨在保护莱茵河的“莱茵河2000行动计划”，莱茵河流域的生态环境出现改善；1992年，莱茵河所有污染物实现了50%以上消减率的目标，部分污染物排放减少了90%。作为治理效果试金石的“鲑鱼2000行动计划”效果显著：1990年，鲑鱼出现在莱茵河支流；1994年，鲑鱼鱼卵在同河段被发现。2003年，河水基本清澈。水中溶解氧饱和度达到90%以上，氮、磷等营养物质和非点源污染实现有效控制，河水富营养化明显改善，水体中氯化物显著下降，重金属浓度控制在较低水平。莱茵河“死而复生”。

德国对莱茵河流域治理的经验

    从立法的角度看，德国对莱茵河的治理体现了德国环保立法的三项原则。

    风险预防原则。在德国现行环境法规中，风险预防是一项最基本的原则，其核心内容被表述为“社会应当通过认真提前规划和阻止潜在的有害行为来寻求避免对环境的破坏”。例如，德国在1975年制定了《洗涤剂和清洁剂法规》，规定了磷酸盐的最大值，又于1990年对含磷洗涤剂加以明文禁止，有效避免了含磷洗涤剂和化肥的过量使用，遏制了莱茵河的富营养化趋势。

    污染支付原则。德国最早提出“谁污染谁买单”的主张，通过充分运用经济手段，来保证环保法规的法律效力，因为对于流域管理中的外部不经济问题，法律化的经济手段最为有效。德国在1976年制定了《污水收费法》，向排污者征收污水费，对排污企业征收生态保护税，用以建设污水处理工程。同时，相关法规令污染企业得不到银行贷款，企业声誉和形象也会受到影响，这就促使企业不得不重视环境利益。

    广泛合作原则。环境管理涉及每一个人的利益，理所当然需要公众的广泛参与，以使环保政策得到普遍的认同和执行。德国在1994年颁布了《环境信息法》，规定了公众参与的详细的途径、方法和程序，在立法上保证公众享有参与和监督的权力。公众参与水资源利用、保护的途径包括听证会制度、顾问委员制度以及通过媒体或互联网获取监测报告等公开信息，这就保证了流域管理措施能够切实符合广大公众的利益。公众环保意识高涨，以各自不同的方式自动自觉地保护莱茵河，成为对流域立体化管理的重要组成部分。

    审视我国环保立法秉持的五项原则，即“同步协调发展，预防为主、防治结合，全面规划和综合决策，谁污染谁治理，地方政府对辖区环境治理负主要责任”。比较起来，德国环保立法的“风险预防原则”和“污染支付原则”基本类似于我国的“预防为主，防治结合”和“谁污染谁治理”原则。而最具特点的“广泛合作原则”，在我国相关环保法规中却没有明确提出。由此可见，德国更强调和重视环保政策的公开及公众的广泛参与，而我国的环境保护主要由政府职能部门推动，强调自上而下进行。

莱茵河流域治理经验对我国流域管理的启示

    充分保障公众的知情权。我国应制定相关信息公开法律，为公众参与进一步提供法律依据。政府职能部门有义务定期公布关于水资源保护的各项政策法规及职责履行情况，接受公众的监督和质询。公众只有及时而全面了解了水资源实际状况，才能更加积极主动地参与到水资源保护行动当中。

    强化环境影响评价中的公众话语权。我国《水污染防治法》规定，“环境影响报告书应有建设项目所在单位和居民的意见”。实践表明，立法需要进一步明确公众参与的途径、方法和程序，强化公众所表达意见的法律效力及对意见的处理，尤其要重视发挥专家、社会团体的作用，特别是汲取有利害关系当事人的意见，力争建设项目同时兼顾到经济、社会和生态效益。

    将环保自力救济行为法制化。在通常情况下，被污染者会行使包括停止请求权在内的公力救济方式，以制止污染者的污染行为。如果公力救济未能奏效，被污染者就应该有权依法行使自力救济，通过适当方式施以适当强力以迫使污染者污染行为的停止，从而保护环境权益。

    完善环境公益诉讼制度。由于我国现行法律关于公益诉讼缺少相关规定，导致公益诉讼在司法实践中往往投诉无门。应该对日益增多的环境公益诉讼予以支持和鼓励，这是保证公众参与权利实现的最好形式。取消环境公益诉讼主体必须与案件有直接利害关系的限制，保障所有与案件有直接或间接利害关系的公民以及法人或其他组织都享有环境诉讼权和索赔权。拥有了诉讼权和索赔权，公众才有动力参与环境保护行动，从而形成对政府机构的制衡。（作者单位：黑龙江大学西语学院，本文系黑龙江省社科研究青年项目“德国对莱茵河流域管理体制之构建——对黑龙江流域管理乃至我国渤海区域立法的借鉴”［编号：12C067］的阶段性研究成果）