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摘要
中共十八届三中全会提出，经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，这是我国深化经济体制改革的基本准则。在正确处理政府与市场关系的前提下，应明确市场在土地资源配置中的决定性作用，政府的作用（规划和用途管制）是为了弥补市场的缺陷（市场失灵），规划和用途管制也要尊重市场规律。要切实保障农民的土地权益，推进城乡统一、公平有序的土地市场化改革。
十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，全面深化改革的重点是经济体制改革，经济体制改革的“核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。市场在资源配置中起决定性作用的基础是“建设统一开放、竞争有序的市场体系”。关于土地市场建设，《决定》强调：“建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”关于农村宅基地流转，《决定》指出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”
对《决定》的上述改革主张，一些专家学者做出了如下解读：其一，在土地资源配置中市场不能起决定性作用，而是规划和用途管制起决定性作用；其二，只有过去的乡镇企业用地才算作经营性用地，才可以在符合规划和用途管制的前提下，进入城市的建设用地市场，享受和国有土地同等权利；其三，农民对宅基地只有使用权，建在宅基地上的住房才是农民的私有财产，土地则属于农民集体所有。言外之意，农民住房的宅基地不能作为财产权抵押、担保、转让。笔者认为，上述解读并不全面，我们有必要对《决定》的精神作出更全面深入的理解。
土地是最基本的经济资源之一，土地资源的配置同样要让市场起决定性作用
土地不仅是经济学中与劳动、资本并列的三大基本经济资源之一，而且是与劳动资源并列的两大原始资源之一。在工业化和城市化快速推进的当今中国，土地资源的稀缺性和重要性日益凸显。《决定》中所说的资源配置当然包括土地资源的配置。
国内外的实践已经证明，计划经济不能实现包括土地在内的所有经济资源的有效配置，所以才普遍由计划经济转向了市场经济。具体到中国而言，市场由最初作为辅助的调节手段，逐步演变成与计划并列的双轨之一，然后又由资源配置中的基础性作用转变为决定性作用。
既然土地是最基本的经济资源之一，既然确认市场在资源配置中起决定性作用，那么，土地市场在土地资源配置中也自然应该起决定性作用。这应该是从《决定》的精神中得出的合乎逻辑的结论。
政府的作用是为了弥补市场的缺陷
那么，如何像《决定》同时强调的，在土地资源配置中“更好发挥政府作用”呢？土地资源是否有更特殊的属性以至于要求政府在土地资源配置中要发挥不同于其他资源配置的特殊作用呢？其实，即使在完全市场经济中，无论是在资源配置中起决定性作用的产品市场还是任何其他要素市场，都不是万能的，也不是完美无缺的，垄断势力、信息不对称以及外部性等因素的存在都会导致市场失灵，在市场这只“看不见的手”失灵的情况下，就需要政府这只“看得见的手”相助。但政府对微观经济活动的介入，只限于弥补市场缺陷，校正市场偏差，而不是取代市场配置资源的决定性作用。以大家都熟悉的最高限价或最低限价政策而言，不仅都是以完全竞争市场形成的均衡价格为基础的，而且对于由此形成的供求缺口还必须参照市场价格采取相应的弥补措施。而其他诸如对垄断的管制、公共物品的供给以及污染的治理等等，也都尽可能采取经济手段，利用市场机制，如碳交易、政府采购、授权经营、BOT等等。
当然，相对于其他资源，土地资源配置的外部性可能更加明显，对土地的公益性需求范围可能更宽，因此政府在校正土地市场失灵方面所发挥的作用可能更大，这集中表现在政府的土地利用规划和用途管制上。比如，近年来，我国政府就先后制定了“全国主体功能区规划”、“国家城镇化规划”。为了保证国家的粮食安全，我国实行了严格的保护耕地制度，严格控制农地转用，等等。
但是，正如政府介入一般的资源配置仅仅是为了弥补市场的缺陷而不是取代市场的决定性作用，政府的土地利用规划和用途管制，也仅仅是为了保证公共利益的实现，对土地市场配置产生的负的外部性加以限制，对正的外部性给予补偿，而绝不是从根本上取代市场在土地资源配置中的决定性作用。
以国家粮食安全为例，改革开放前，在中央集权的计划经济体制下，国家对农产品实行统购统销，粮食产量常年徘徊不前，农副产品的供应长期处于短缺状态。改革开放以后，随着农村家庭承包制的实行和社会主义市场经济体制的确立，国家取消了粮食统购统销，粮食产量很快达到历史最高水平，近十年又实现了“十连增”，这无疑是市场在粮食生产以及相应的农地资源配置中发挥了决定性作用的结果。
再比如，尽管中央政府反复强调限制大城市发展，鼓励农业转移人口到中小城市和小城镇落户，全面放开中小城市和小城镇户口，但农业转移人口首选的还是大中城市，这些年大城市、特大城市和超大城市空间和人口的增长速度都远远超过中小城市（见表1），足以说明市场在土地资源配置中的决定性作用已经在一定程度上显现出来。
土地的规划和用途管制也要尊重市场规律
不仅如此，国家土地利用规划的制定与土地用途管制的实施，也必须建立在市场在土地资源配置中起决定性作用的基础之上，充分尊重土地市场的规律，依据由土地市场形成的反映土地资源稀缺性及其机会成本的土地价格。
比如，2013年中央城镇化工作会议提出，“城镇用地要严控增量，盘活存量，优化结构”。
但增量怎么严控？如何知道一个城市的合理增量应该是多少？国土管理部门或许提出限定人均100平米。但城市有不同的类型——商业城市、工业城市、交通枢纽城市、旅游城市，其用地需求都不一样，怎么能用人均100平米来控制呢？一个城市产业有多少，人口有多少，城市用地就要多少，其未来情况是预测不准的。假如富士康的工厂搬迁需要1千亩土地和二三十万劳动力。它什么时候搬，搬到哪里，规划部门怎么能预测呢？
我们同样不能用划定城市边界的办法来控制城市用地，规定企业亩均固定资产投资数量，城市用地多少和企业用地多少应当由市场来定，政府能做的是建立各种机制促使企业节约集约用地。我国目前的工业用地为什么粗放利用？就是因为土地来得便宜，据国土部统计，2003-2008年全国平均工业用地出让价一亩地才9.7万元，这是造成工业用地浪费的根本原因。
如何“盘活存量”？现在城市可以盘活的主要是工业用地。如果允许将集约使用土地节省的工业用地一定份额转化为商业用地，企业一定会努力提高土地的集约度，并宁可将节约的其余部分土地无偿交给政府。
如何“优化结构”呢？现在中国的土地供给结构中工业用地比例太高。据国土部统计，2003-2010年国有建设用地供应量的43.6%给了工业，给住宅的只有23.6%多。这是因为GDP、税收在官员政绩考核中所占权重过高，如果提高人口城市化在官员政绩考核中所占的权重，地方政府自然就会提高住宅用地比例以遏制房价上升，从而降低农民工进城落户的门槛。
前面提到“全国主体功能区规划”将我国960万平方公里的国土划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发4个功能区，其中，限制开发区是我国的粮食主产区，禁止开发区是生态保护区。显然，如果对生态保护区不通过财政转移支付给予合理的补偿，这些地区是不会情愿放弃土地发展权的，强迫他们放弃开发也是不公平的。同样地，如果不适当提高粮食价格和种粮补贴以及对粮食主产区的财政转移支付，使种粮的收入不低于务工收入，使粮食主产区政府的财政收入（加上中央政府的转移支付后）不低于全国平均水平，种粮就不会成为农民的自觉行动，保护耕地也不会成为地方政府的理性选择。
（作者单位：清华大学政治经济学研究中心）
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