修改行政诉讼法的基本遵循

    修改行政诉讼法是使其成为治国良法千载难逢的机遇：不仅关系到我国公民权利的保护，而且关系到行政机关行为的合法性和正当性；不仅关系到行政纠纷的妥善化解，而且关系到全社会的和谐稳定；不仅关系到建设法治政府和服务型政府，而且关系到推进国家治理体系和治理能力现代化；不仅关系到法治中国能否如期建成，而且关系到民主法治的发展；不仅关系到人民法院行政审判事业的命运，而且关系到司法审判的公信力。因此，必须做好顶层设计，明确修法的基本遵循和指导思想。笔者认为，此次修改行政诉讼法需要特别把握以下几点：

    ——积极主动回应新形势下广大人民群众对行政诉讼的需求，通过改革不相适应的体制和机制，解决制约公正司法和司法能力的深层次问题。体制机制改革是这次修改行政诉讼法的“一号问题”。行政诉讼法实施20余年来，人民法院通过行政审判工作审理了200余万件行政案件，使行政诉讼成为化解官民矛盾的重要渠道。但是，不容忽视的是，由于体制机制制约，还有大量的行政案件无法进入行政诉讼渠道；由于受到地方保护主义和部门保护主义的影响，不少行政纠纷无法通过行政诉讼渠道得到妥善化解，而是涌入信访渠道；由于受司法环境等问题的制约，在行政审判中还没有实现使人民群众“在每一个司法案件中都感受到公平正义”的工作目标。行政机关既是行政诉讼的被告，又是司法机关人财物的管理者，难以给人民群众弃访从诉的信心。如果没有体制机制改革的跟进，法律赋予人民法院的审判职责就难以实现。因此，必须采取切实的措施，通过不懈的努力，解决影响司法公正、制约司法能力的体制性、机制性和保障性障碍。要按照十八届三中全会的要求，坚决破除体制机制的弊端，推动省以下地方法院人财物统一管理，探索与行政区划相分离的司法管辖制度。要积极探索有利于各级人民法院独立行使行政审判权的审判机构设置制度，初步实现行政区划和司法管辖权两相分离。在实行全部或者系统分离尚不具备的情况下，也可以积极探索通过提级管辖、集中管辖等方式，使审判主体跨行政区域审理行政案件，将公权力机关对行政审判的不当干扰降低到最低限度，同时也要高度重视此种方式带来的新问题的解决。从近期来看，可以探索在若干省份先行试行特定法院专门审理行政案件，为下一步改革积累经验；从长远来看，要积极回应社会各界的呼声，建立跨行政区域的审理行政案件的专门法院，为人民法院独立行使行政审判权提供坚实的体制机制保障。此外，要积极探索率先在行政审判领域试行三审终审制，解决行政审判中存在的“无限申诉”和“信访不信法”的突出问题，从而缓解维护生效裁判权威性与“有错必纠”之间的紧张关系。

    ——积极贯彻党的十八届三中全会对国家治理、法治中国建设和司法审判工作的新要求，加强人权的司法保障，促进政府有效治理，推进国家治理体系和能力的现代化。十八届三中全会提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。如何发挥行政诉讼在推进国家治理现代化进程中的作用，是此次修改行政诉讼法的“最大课题”。对此，要做到十二个“注重”：一要注重维护宪法法律权威，贯彻《中华人民共和国立法法》所确立的法律适用原则，坚持行政诉讼法关于以法律和法规为依据的规定，维护社会主义法制的统一和尊严；二要注重适应行政管理方式创新的形势，强化对行政合同、行政指导、行政允诺、行政监管尤其是行政不作为等行为的司法审查；三要注重完善人权司法保障制度，对于涉及公民人身权、财产权、知情权、受教育权、劳动保障权等基本权利的，都要依法纳入到行政诉讼受案范围；四要注重规范行政执法的自由裁量权，加强对明显不合理的行政裁量行为的司法监督，严格规范公正文明执法；五要注重完善规范性文件合法性审查机制，探索通过适当方式对涉及广大人民群众合法权益的“红头文件”进行审查，推动建设法治政府和服务型政府；六要注重推动转变政府职能，加快政社分开，激发社会组织活力，对于承担公共行政职能的组织的行政行为，要依法实施司法监督，避免出现法律保护的漏洞；七要注重对于经过行政复议的行政案件，探索一律将复议机关列为被告，促进行政复议机关依法履责，增强政府公信力和执行力；八要注重维护国家利益和社会公共利益，在环境保护、安全生产、食品药品安全领域设置公益诉讼制度；九要注重切实保障公民的人身权利，对被限制人身自由的公民给予更多选择管辖的权利；十要注重严格实行非法证据排除规则，对于行政机关在行政卷宗之外提供的证据，依法不予认可；十一要注重贯彻“裁执分离”原则，进一步规范查封、扣押、冻结涉案财物程序；十二要在坚持合法性审查的基础上，严格审查和规范非诉执行行政行为。

    ——要使行政诉讼法更加符合行政诉讼的规律，全面加强行政诉讼的功能，实现解决争议、救济权利与监督权力的平衡，促进行政审判水平提高，确保法律统一实施。行政诉讼不仅是司法监督和支持行政机关依法行政的制度设计，也是人民法院化解社会矛盾的有效机制，还是国家治理体系逐步制度化、科学化、法治化、程序化的重要指标。现阶段，行政管理活动愈加复杂，行政行为种类日新月异，行政诉讼面临着崭新的形势和任务。要适应行政行为类型化的特点，探索建立包括撤销诉讼、给付诉讼和确认诉讼在内的科学完整的诉讼体系；要适应行政案件的多样化趋势，根据行政法律关系来确定行政诉讼受案范围；要针对不同行政案件的特点，设定不同的当事人资格、起诉期限、诉讼程序和举证规则。既要履行对行政行为合法性的审查职责，也要注意回应原告的诉讼请求；既要注重对行政作为行为的审查，也要加强对涉及人民群众切身利益的食品安全、安全生产、环境保护、劳动保障等行政不作为、监管不到位等行为的审查力度；既要对具体行政行为进行合法性审查，也要对规章以下的抽象行政行为进行合法性审查；既要注重充分运用行政诉讼的一般程序，也要注意正确运用简易程序、紧急程序等特别程序；既要注意审理好一般行政案件，也要注意处理好基础行为为民事法律关系的“民行交叉”的案件；既要注意审查行政行为合法性，也要注意从公共行政法律关系的角度化解争议；既要准确适用法律法规，也要注意审查规章以下规范性文件的合法性，保证国家法律统一正确实施。

    ——坚持从中国国情出发，立足于解决实际问题，着眼于解决长远问题，推动具有中国特色行政诉讼制度的完善和发展。十八届三中全会高度重视改革的系统性、整体性和协同性，特别强调要注意整体推进与重点突破相结合。重点突破的问题必须是中国行政审判现状反映出来的突出问题。问题导向要求高度聚焦存在的问题，不宜预设修法是大修、中修还是小修。众所周知，中国的行政诉讼法是一部具有鲜明中国特色的法律，其中一些先进制度在国际上享有盛誉，受到了国外同行的关注和好评，这些好的做法必须继续坚持。但客观上也存在不少的问题影响了行政诉讼功能的发挥。为此，要坚持从中国国情出发，立足于解决实际问题和长远问题。要注意完善主审法官、合议庭办案责任制度，让审理者裁判，让裁判者负责；要积极保护人民群众的诉权，建立立案登记制度和“飞跃起诉”制度；要科学合理设定起诉期限，在维护当事人合法权益的同时尽快恢复行政法律秩序；要积极推进审判公开，增强裁判文书的说理性，加大审判程序的透明度，依法公开法院的生效裁判文书；要大力解决当前存在的非法强迫撤诉、以撤诉方式损害公共利益的问题；要探索建立行政诉讼和解制度，允许对特定案件进行调解但要进行适度限制；要注意确保行政机关和公民在行政法律关系中的地位平等，在举证责任制度的设立上要对弱势一方适当倾斜；改革再审制度，设立有限抗诉和再审的制度，确立申请再审案件的“路线图”，切实解决无限申诉和信访乱象；要下大力气解决行政裁判“执行难”的问题，对于行政机关拒不执行生效裁判的直接责任人员，要提高罚款数额，并将行政机关拒绝履行裁判以及处理情况予以公告；健全司法权力运行机制，强化司法机关对行政行为的监督和制约。

    行政诉讼法修改必须立足于维护人民权益，立足于让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，立足于健全行政审判运行机制，立足于确保人民法院依法独立公正行使行政审判权。要遵循行政诉讼固有的规律，切实体现权责统一、权力制约、公开公正、尊重程序、高效权威的要求。要坚持国情意识，既要认真研究和吸收借鉴域外行政诉讼的有益成果，又不照抄照搬域外行政诉讼制度，推动具有中国特色行政诉讼制度的不断完善和深入发展。

    （作者系最高人民法院副院长）