求解“信访不信法”

    老上访户老潘决定息访了。

    2002年开始，因为与三明市某村委会的土地使用权纠纷，老潘连续打了9场官司。经过清流县法院、三明中院多次审理，老潘全都不服判决。在向福建高院申诉的同时，他还反复到福建省市有关部门上访，想要讨个说法。

    2013年，随着福建高院启用涉诉信访信息系统，老潘的案子被纳入其中。经过多方研判，法官们找到了症结所在，案件终于得以化解。

    “法律问题还是要让法律、法官去解决。老去政府上访，也不是个事儿啊！”回想起十多年打官司的经历，老潘非常感慨。

    输了官司就上访，并不是个别现象。近年来，越来越多的社会矛盾以案件形式涌入司法领域，出现了诉讼与信访交织、法内处理与法外解决并存的状况，少数群众“信访不信法”甚至“以访压法”。

    日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》（以下简称《意见》）。《意见》要求改革涉法涉诉信访工作机制，把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道，由政法机关依法按程序处理。《意见》发布后，受到了全社会广泛关注。

    事实上，作为政法系统的重点改革之一，涉法涉诉信访改革贯穿了2013年全年。经过一年的改革探索，到党政信访部门反映涉法涉诉信访问题的少了，选择司法渠道进行申诉的多了，群众开始“由访转法”，涉法涉诉信访逐步回归法治轨道解决。

    “这坚定了我们对涉法涉诉信访工作机制改革的信心和决心。”中央司法体制改革领导小组办公室负责人表示。

诉访分离：以法治解决纠纷才可靠

    实行“诉访分离”是改革的核心内容。《意见》要求，把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。

    “与上访比起来，司法才具有终局性。以法治方式解决纠纷才是稳定的、可靠的。诉访分离有助于从根本上树立司法权威，有利于保护当事人合法权益。”中国社科院法学研究所研究员王敏远告诉记者。

    国家信访局有关人士表示，改革以后，信访部门处理涉法涉诉信访事项的原则是“不受理、不交办、不协调”：不受理已经或者应该进入司法程序解决的问题；对来信反映的涉法涉诉问题不交办，转由政法机关依法处理；不协调涉及涉法涉诉的信访事项。同时，引导群众到政法机关去反映问题，尊重司法结论，维护司法权威。

    中国人民大学法学院院长韩大元认为，一些信访群众“弃法转访”，部分原因是入口不畅，上诉、申诉往往得不到及时有效的回应。为此，《意见》明确，建立涉法涉诉信访事项导入司法程序机制，各级政法机关及时审查涉法涉诉信访事项，符合法律规定的，依法转入相应法律程序办理；不符合法律规定的，做好解释说明工作。《意见》还要求，对已经进入法律程序处理的涉法涉诉信访问题，政法机关依法按程序在法定时限内公正办结。

    最高法院涉诉信访机构负责人介绍，为拓宽受理渠道，目前各级法院通过信访大厅接待来访、受理申诉来信、网络办理信访三种渠道，保证当事人表达诉求畅通无阻。

    今年2月28日，最高法院官方网站开通了“网上申诉信访平台”。仅仅20天时间，“网上申诉信访平台”申诉登记数量达到576件。最高法院计划在一至两年内实现全国四级法院联网，逐步把网上申诉信访作为解决涉诉信访的主渠道。

    中央司改办数据显示，经过一年的改革探索，涉法涉诉类问题在党政信访部门接访总量中的占比，从2013年初的44%下降到目前的18%；与此同时，中央政法机关的接访量则上升了近40%。

依法终结：穷尽法律程序后不再复查

    “一个案子判下来，不服的一方通过上访获得改判；然后另一方又通过上访推翻了判决，没完没了，循环往复。”吉林市保民律师事务所主任修保说。

    在他看来，一些涉法涉诉信访事项无限申诉，反复启动法律处理程序，是一个大问题。这既耗费了大量司法资源和行政资源，也加重了信访人自身的负担。

    对此，《意见》提出建立依法终结制度。对涉法涉诉信访事项已经穷尽法律程序的，依法作出的判决、裁定为终结决定。对于反复缠访缠诉的，经过案件审查、评查，由中央或省级政法机关审核，认定其反映问题已经得到公正处理的，除有法律规定的情形外，依法不再启动复查程序。各级各有关部门不再统计、交办、通报，重点是做好对信访人的解释、疏导工作。《意见》还要求地方党委政府及其基层组织要落实好教育帮扶和矛盾化解工作，使信访人息诉息访，回归正常的生产生活。

    吉林是涉诉信访大省。近年来，吉林高院建章立制，建立了严格规范的涉诉信访案件终结程序。他们尤其强调确保涉诉信访案件终结质量，严把事实关、法律适用关、程序关和说服教育、矛盾化解关，这些工作未穷尽的，案件决不终结。

    “一个涉法涉诉信访事项终结不终结，最后还是要根据法律程序来判断。如果所有法律程序都穷尽了，证明当事人的要求是不合法不合理的，就应该终结。”韩大元说，“大多数来上访的是想要个说法。只要依法给出了让人信服的说法，人们是会答应的。”

源头治理：审判瑕疵引发上访要追责

    当事人拿不到赔偿、利益诉求得不到满足，也是引发涉法涉诉信访的一个重要原因。

    《意见》提出，要健全国家司法救助制度，对因遭受犯罪侵害或民事侵权，无法经过诉讼获得有效赔偿，造成当事人生活困难的，按规定及时给予司法救助。

    今年年初，中央有关部门制定下发了《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》，明确了救助条件和范围、细化了救助标准和程序、规范了救助资金的使用管理。

    “一些刑事犯罪案件、民事侵权案件，因案件无法侦破、被告人没有赔偿能力或赔偿能力不足，受害人及其近亲属依法得不到有效赔偿，生活陷入困境的情况不断增多。对这些当事人，由国家给予适当救济，帮助他们摆脱生活困境，既彰显党和政府的民生关怀，又有利于实现社会公平正义，促进社会和谐稳定。”中央司改办有关负责人说。

    王敏远表示：“健全的法治不仅仅是观念和制度的问题，也需要一定的财政投入。专门强调司法救助是很好的思路，我希望能尽快运转起来。”

    记者从最高法院了解到，申诉信访案件明显呈现“两头小中间大”态势：需要再审改判和当事人纯属无理缠访的都是极少数，绝大多数信访案件都因有审判瑕疵。

    最高法院涉诉信访机构负责人透露，《人民法院审判瑕疵处理办法（试行）》正在起草，计划在今年上半年出台。今后对于因审判瑕疵引发当事人上访的，将追究承办法官和相关人员责任，从而在源头上保证裁判质量，防范涉法涉诉信访的产生。（本报记者 王逸吟 靳 昊）