城市群规划要科学

    《国家新型城镇化规划》将城市群作为优化我国城镇化布局的主体形态，并明确提出：“统筹制定实施城市群规划……中央政府负责跨省级行政区的城市群规划编制和组织实施，省级政府负责本行政区内的城市群规划编制和组织实施。”

    城市群规划应成为我国区域规划系列中常态化的一种形式，其理念是“顶层设计、统筹谋划、城际合作、区域共赢”。

    世界各国城市分布普遍具有少数区域集中、多数区域稀疏的特征。北美及而后新兴工业化国家，具有良港条件的沿海地带区位优势突出，往往成为城市集中分布的主要区域。与此同时，这些率先工业化和城市化的国家，都把“空间规划”作为政府科学管治国土开发、区域发展的重要手段。

    城市群是人类活动相对集中、开发程度相对较高的区域，在国家可持续发展、提升竞争力中往往扮演着重要的角色，因此，城市群也通常是区域规划的一种重要类型。可以说，只有在政府现代空间管制与空间规划的正确指引下，自组织生成的“一群城市”才能真正提升为高质量的“城市群”。简单地说，城市群规划的理念就是如何通过顶层设计、统筹配置，扬城市群之长，避城市群之短。城市集中成群分布的优势主要在于：投资环境的优势区位从单个城市拓展为若干城市组成的一个广阔区域，为集聚更多的人口和经济创造了条件，有利于发展生产；生活享受和就业不被一个城市空间所局限，可以在周边多个城市进行选择，有利于改善生活；城市间产业分工合作、基础设施共建共享等，有助于提高产业效益和地区竞争力；等等。城市集中分布带来的主要问题是，城市间产业结构趋同带来无效竞争，区域资源压力和环境负荷增加，交通堵塞等大城市病泛滥为区域问题，等等。第一次世界大战后编制的德国鲁尔地区区域规划可看作是较早的城市群规划。

    发达国家区域规划系列构成中，以常态化的区域规划为主体，划分相对稳定的区域范围、定期编制区域规划。我国近年来越来越重视区域规划，但至今还没有一项区域规划是常态化的区域规划，这是我国区域规划系列不健全的一个重要表现，有必要把城市群规划作为我国未来常态化区域规划的一个重要形式。

    城市群规划必须科学认知城市群的基本特征。第一，城市群内部各城市之间要处理好关系。第二，如果发达的城市群地区与周边生态安全保障地区在社会经济发展水平方面存在较大的差距，往往矛盾就更加复杂，必须处理好城市群区域同相关区域之间的关系。第三，城市群是当今“流”空间的源和汇，即人流、物流、金融流、技术流、信息流等各种要素的汇集地和发出地，通过各种流在全国乃至全球发挥着城市群影响力和控制力，必须处理好城市群作为局部区域同其影响的大区域、全国乃至全球之间的关系。

    因此，城市群规划应突出战略重点，包括：在全国城镇化战略格局和主体功能区规划中，确定城市群的功能定位，并通过增长目标和开发强度等具体指标表达功能定位，实现战略指引和指标管控；科学评价城市群的资源环境承载能力、国土空间开发和保护现状，结合社会经济发展规律和人口经济区位选择趋向，进行城市群空间功能分区和总体布局，并通过空间结构的区域分解和空间结构实施的路线图设计给出发展布局时空指引；围绕中心城市功能提升目标和重点任务、城市群大中小城市协调发展方略和途径进行规划内容的选择，如京津冀城市群规划中，如何唱好“京津双城记”、如何在区域一体化发展中解决首都功能疏解和河北灯下黑的问题、如何把优化城市化人口经济布局同减缓大气灰霾和减轻渤海水质污染等进行整体谋划，就是现阶段要解决的核心问题；针对不同层级的行政管理职能和责任、同一层级不同行政区的地方利益以及不同部门和社会群体个人的利益等，在城市群规划层面如何实现有的放矢、统筹兼顾、协调有力，也需要从软硬条件配置、柔性和刚性规划手段应用、指导性和基础性规划内容等方面予以确定。

    此外，在城市群规划中，提出体制机制改革和区域政策需求等配套支撑体系的架构或要求，提出监督实施和评估修订的制度安排，也是我国现阶段开展城市群规划的一项重要内容。

    （作者系中国科学院可持续发展研究中心主任）