食品产地生态布局与食品安全

    食品安全问题的产生具有复杂性，涉及食品监管体系、监管制度、财税体系、产业组织状况等因素。食品的产地安全是食品安全的首要前提。目前，我国城镇化加速、土地流转速度加快、土地流转量激增，但土地的流转和使用具有随意性，使得食品的产地安全难以得到保证。因此，在土地没有大规模流转之前，政府必须抓好食品产地的前瞻性生态布局。

    食品产地的生态布局是企业生产安全食品的重要保障。国家层面的食品安全表现为绝大多数企业提供无毒无害、绿色、有机食品，这要求企业必须对食品产地及周围的空气、水源、土壤等采取严格标准。如果食品生产企业的外部环境缺乏生态布局，企业可能无法生产出安全食品，即使企业创造条件生产出有机、无害食品，也必将投入大量资金。由于成本高昂，企业为获取高额利润，多将绿色、有机食品卖到国外或港澳地区。即使有企业在国内销售有机食品，由于价格较高，远超过消费者愿意为高质量蔬菜支付的质量溢价，也会导致安全食品的市场份额有限，有限的市场份额是难以改变现有的食品安全状况的。同时，在外部生态环境不能保证食品绿色、有机、安全的情况下，当监管不严时，有些企业会虚假标注甚至违规生产，在信息不对称的情况下，消费者会减少对有机食品的购买量，逆向选择导致真正做绿色食品的企业最终会因市场萎缩而无法持续生产。

    如果缺乏生态布局，规模化的食品生产基地将难以持续。食品的规模化、现代化生产是保证食品安全生产的重要产业组织基础，但如果仅是建立大型生产基地，没有构建有效的生态循环体系，也可能导致大型生产基地的非稳定性生产，为食品安全留下隐患。据报道，2013年开封市西瓜种植基地的大量西瓜滞销，原因是缺乏区域性的生态布局，大型养殖场远离农业生产基地，使得远距离运输农家肥不划算，所以农户大量使用化肥，导致西瓜大而不甜，虽便宜却卖不出去。如果能够在种植基地的合理范围内建立大型的动物养殖场，使它们形成有效的生态循环体系，不仅能够解决大型动物养殖场的环境污染问题，而且可以实现动植物养殖大户的互利双赢，提高农产品的质量，降低生产成本，增添绿色、有机食品的可信度，提高安全食品的市场供给量。

    预防食品安全问题的产生是政府食品监管的根本。美国行政学家奥斯本和盖布勒认为，以维护社会稳定、提升管理绩效和服务质量为核心的政府，政府管理的目的是以少量的钱去预防而不是花大量钱去治疗。具体到食品安全监管，从监管过程上可分为事前监管、事中监管和事后监管。事前监管主要是监管立法和风险分析；事中监管主要是监管执法机构制度化的日常执法；事后监管则是食品安全事故的处理。事前监管、事中监管和事后监管是食品安全监管的立体防护网，但食品安全监管的事故预防是治本，事故处理是治标。中国目前的食品安全监管重事故处理轻事故预防，重事后监管轻事前和事中监管。这样的监管不能保证长久持续的食品安全，因此政府的侧重点应转向食品安全的有效预防。

    食品产地的安全是食品安全的重要保障。我国目前食品安全监管集中于食品生产开始之前和食品生产结束之后。事实上，产业链前端的厂商准入制度只能对厂商的生产能力进行监管，并不能对厂商的努力程度进行监管，而产业链之后的产品市场准入制度、质量信息公布制度和行政问责制是一种产品质量既成事实后的监管制度，这种忽略供应链生产过程本身的质量干预，并不能从根本上控制产品的质量，因此，政府监管的侧重点必须转移到食品生产本身。产地安全是食品安全的重要起点，食品生产周围大的生态环境和生产本身的生态化、有机化种植或养殖是食品安全的重要保障。

    食品规模化生产和食品产地的生态布局是破解目前政府监管低效率的重点。中国食品安全问题的产生有多种原因，但公众倾向于把原因归咎于政府监管不力。政府监管不力的根本原因是在财政分权、官员锦标赛背景下的地方政府角色异化，政府关注点对食品安全等不能直接带动GDP增长的产业的偏离，同时又存在多重委托代理困境、行政问责制度弱化、食品安全标准不健全等诸多现实问题。但公众也要认识到，政府的监管手段还受到监管环境的强制约。面对当前食品业小、散、多的产业组织状况，从成本——收益的角度来分析，政府很难对食品安全进行常态持续的有效监管。在土地大流转的情况下，食品的规模化种植、生态种植将是未来的大趋势。标准化、生态种植方式的出现将减少政府的监管对象，降低监管成本，这些新状况将为食品安全监管绩效的提升提供重要的产业基础。

    总之，食品安全监管绩效与监管环境具有较强的互动性，监管制度绩效甚至更依赖于监管环境。如今，中国农村城镇化的进程加速，土地开始快速大面积向生产大户流转，但是土地的流转具有一定的盲目性和自发性，土地用途缺少战略布局，且土地签约期普遍较长，一旦土地的使用格局、用途长期固化下来，将对以后的生态布局调整形成障碍。因此，为了从源头上保证食品的安全性，政府对产地的生态布局必须与新农村社区建设和城镇化同步甚至是提前进行。一旦错失时机，食品安全监管成本必将上升，监管绩效也难以提升。

    （作者单位：河南财经政法大学经济发展与管理创新研究中心，本文系国家社科基金青年项目〔13CJY074〕的阶段性成果）