城市社会管理创新的“丰台样本”

    在我国城市化的快速推进过程中，人口也在大规模流动，很多城市形成了城乡接合部。城乡接合部往往是流动人口的主要聚居区，同时也是城市扩展的最前沿，集中了城市化过程中的诸多难题，如何创新社会管理，妥善解决城乡接合部的一系列特殊难题，考验城市管理者的治理智慧。近年来，北京市丰台区在城市社会管理创新方面进行了卓有成效的探索，形成了现代城市社会管理创新的“丰台样本”。

 

    丰台区位于北京市西南部，辖区内15个街道（地区）办事处分布在两个镇和3个乡，城市与乡村交错并存，具有典型的城乡接合部特征。同时，丰台区内集中了北京对外交通的几个主要枢纽，如北京西站、丰台汽车站，流动人口聚集成为该地区的重要特征之一。

 

    面对城乡接合部、流动人口集中地等带来的严峻挑战，丰台区以党建为核心，下移工作重心，统筹管理与服务、市场与社会、民主与民生、维权与维稳、德治与法治、公益与公共、城市与农村，在城乡接合部社会管理方面进行了新的探索。

 

    2013年，围绕社会管理创新，对外经济贸易大学社会管理研究中心在丰台区进行了为期3个月的实地调研。其间，共召开社工委、民政和街乡镇等各层级座谈会23次，走访基层干部群众50余人，在全区99个社区（村）发放问卷1065份，有效问卷874份，有效率为82.5%。在调查中，受访者表示只认识三成以下本社区成员的最多，占到40%；认识本社区五成以下成员的占到66.8%；只有4.4%的人表示认识九成以上的社区成员。调查显示，丰台区以党建为核心探索的社会管理，已覆盖全区各个领域、各个环节，实现了密切联系群众、以党建带社建、把群众从陌生人变成熟人亲人的社会管理新格局。

 

做 法

 

    丰台区以党建为核心探索和创新现代城市社会管理，归纳总结其具体做法，主要包括以下几个方面：

 

    ⒈绘制“民情图”走进百姓

 

    针对行政管理中存在的“机关化、被动化、表面化”等问题，丰台区抓住社区这个服务群众的神经末梢，绘制出反映居民服务需求的民情图，“带民情图走进群众、为群众办小事，带回民意，赢取民心，在服务中实现管理”。“民情图”主要有三大特色：一是变被动为主动，用“四化入户”（入户工作制度化、入户工作指标化、入户工作长效化、入户方式人性化）进行约束，建立稳定的长效机制；二是变“等人”为“上门”，民情信息全搜集；三是变随意为精确，服务项目点对点，将工作触角延伸至每个家庭，做到有的放矢，精确服务。角门东里二社区一个社区“两委”，从2011年至今共入户2547户，开展慰问高龄病困党员群众248户，其他181户，同时还解决了公共文体设施、楼房供暖、煤气泄漏、楼道清理等6件与群众生活关系密切的重大事项。民情图是丰台社会管理中解决民生问题的新创举，集中体现在基层公共服务上。通过五分量表对所在社区（村）住房、社会治安等公共服务供给状况的满意度进行测量，得分越高表示其态度越正面，结果表明，群众对丰台社区（村）公共服务的满意度较高，均值达3.66分。

 

    ⒉以社区事务会商会深入群众

 

    丰台将中国传统的“乡绅治理”与现代中国“民生民主诉求”结合起来，以社区事务会商会为核心，让政府职能部门参与进来，依托“四个平台、四类人群”为居民办小事。四个平台包括“议事平台、监事平台、处事平台、评事平台”，四类人群包括社区内“起骨干作用的人大代表、核心角色的居民代表、基础地位的普通居民、重要补充的流动人口”，通过这四类人在四个平台上的碰撞、会商，确保“小事会议定，大事不出街”。由于会商会的决策、执行透明度及事物监督具有实效性，居民对政策条款、决策背景都有了切身的认识，其与街坊邻里、社区工作人员、机关工作人员之间的交往层次逐步深化，缓解了猜忌和误会。调研中，在问及“所在社区/村内的重大事项是否经过居民/村民代表讨论后决定”时，选择“全部都是”和“大部分是”的占到33.9%和42.5%，只有7.7%的人认为社区内的重大事项“基本没有”经过会议讨论（见图1）。

 

    ⒊用集体经济与村规民约引导群众

 

    社会管理中“集体经济的法治”，是用法治的手段使集体经济成为社会和谐发展的发动机与稳定器。如城镇化中新建社区的张仪村，通过三方面的实践来完成“集体经济的法治”：一是进行股份制改造，用现代法治经济机制维护村民利益；二是在生产方面明确村民在村办企业中的产权关系；三是顺应现代法治社会潮流，发挥物业管理的效用。与“集体经济的法治”相比，张仪的“村规民约的德治”则将乡村自治传统方式有机整合到现代社会管理之中，以“约定”让村民动起来。张仪的“村规民约”有三大特征：一是内容全面，贴近实际，容易让村民接受；二是制度约束，激励有效，激发村民参与；三是运行规范，监督到位，督促村民力行。张仪村最新版《村规民约》章程出台后，村民纷纷对自家的违规行为进行自查整改，为共同维护小区环境作出了积极努力；移风易俗的新气象也逐步出现，在村党员干部的带动下，在小区内搭大棚办红白喜事的没有了，群众纷纷表示“我们搬上了宽敞明亮的楼房，认识也得提高”。

 

    ⒋用市场机制动员群众

 

    用市场经济的思维、市场机制的手段动员群众参与社会管理，进行社会管理的“成本核算”与“效益分析”，是丰台社会管理所进行的工作创新之一。这其中，将推动经济发展和创新社会管理“双线合一”的模式，是丰台城镇化地区社会管理的一种重要探索。丰台区花乡草桥村是用市场手段动员群众进行社会管理的典型范例，其主要做法，一是靠“福利实惠”实现经济激励，实现对本村居民的动员；二是靠“变堵为疏”，用“社区免费班车”将运营“黑车”“黑摩的”人员挤出草桥；三是靠“机制动员”，使保安队伍、联防队与城管、公安部门形成合作机制，让更多人参与社区管理。目前，草桥村现已顺利实现农村城市化、产业非农化、农民市民化、城乡一体化的“四化”建设，是远近闻名的全国文明村，获得了“全国创建文明村镇工作先进单位”“全国社区商业示范社区”等近20项殊荣。当问及社区/村里的集体利益受到损害，是否会参加联合行动时，选择“肯定会”和“应该会”的占到28.4%和54%，总和为82.4%，说明社区认同和社区集体行动感很强。

 

    ⒌通过“永善劝导”组织群众

 

    “永善劝导”的秘方是在相对熟人社会中，动员闲散社会力量进入公共空间，用“劝导”这种柔性管理的方式规范公共行为、维护社会秩序，是在群众的生活“小事”中作群众自治的“大文章”。“永善劝导”的主要内容有四个方面：一是广泛动员，激活闲散存量资源，成立以社区中退休老同志为主体的劝导服务队；二是党建先行，引领居民自管自治，在劝导队中成立了党支部，逐步形成了“社区党委——志愿服务型党支部——特色党小组”这样一个全新的组织架构；三是T型发展，功能外延拓展，劝导范围从配合执法部门治理游商泛滥、环境脏乱，延伸到小区、楼门、阳台、家庭；劝导内容从市容秩序延伸到环境卫生、安全维稳、市民行为、应急帮助；劝导对象从劝导小商小贩延伸到居民住户；四是刚性管理，柔性服务。专门制作了《市民劝导队工作手册》，对劝导方式和技巧、劝导文明用语等进行了详细说明，如劝导工作先肯定再劝导等等。如今，劝导服务已经走出永善、走出丰台、走向首都，截至2012年底，北京市共有劝导服务队6000多支，劝导队员20万人。

 

    ⒍以“网格化”治理融合党群干群关系

 

    丰台区以街道（乡镇）为突破口，全面推进网格化社会服务管理体系建设，该区对“万米单元网格”进行细化调整，由过去的4634个调整为9548个，方便了“工作单元网格”的划分和问题的准确定位。在此基础上，以属地社区方便管理为原则，16个街道291个社区共划分“社会服务管理网格”981个，配备了981名“格长”及其他网格督导员、信息员共9600余人，实施网格化常态巡查管理。2013年8月，在实现城市地区网格化全覆盖的基础上，丰台区在五个乡镇全面启动了农村地区的网格化试点工作。“网格化治理”让基层党员融入群众，确保了每个网格都有党组织、每个党员都在网格中。作为典型农村社区的花乡黄土岗村，在网格化社会服务管理中，建立由村党总支书记、党办主任、物业公司经理等组成的领导小组，推选出有威望有能力的党员担任总楼门长，由楼门长主动上门主动协调解决问题。马家堡街道将街道15个社区划分为59个网格，并在网格中建立了“街道工委——社区党支部——网格党小组”三级党组织网格体系。调查结果显示，仅有8.3%的受访者表示其所在地区尚未设立“格长”；而对于“格长”的工作情况，仅有8.7%的受访者表示其工作不尽职。同时，68%的受访者表示发现问题或遇到困难会去找“格长”，62.7%的受访者认为“格长”能切实为其解忧，这表明网格化服务管理模式能切实起到“知民情、解民忧”的作用，有效实现了“小事不出社区”的群众自治。

 

    ⒎推动非公党建扩大社会组织基础

 

    丰台主要依托两种形式的党建工作服务站开展非公企业党建，即在商务楼宇聚集的地域以楼宇党建为主，依托专职党建工作者建站，在商务楼宇较少或是没有商务楼宇的地域以社区党建为主，依托社区建站。基于这两种方式，丰台较好地实现了“两个覆盖”。同时，丰台区还在区级层面上建立直接联系制度，对全区重点单位、重点企业直接联系、指导和帮扶，促进工作真正触到底部。仅2012年，就分别以授课、调研、以会代训的方式，先后到25个党（工）委，进行了32次实地走访和专项指导。非公党建的目的是壮大党员队伍，仅2012年全区非公企业新增正式党员1412名，流动党员1069名，实现了“员工50人以上企业有党员”的目标。丰台非公党建工作扎实稳步推进，得到了党政机关干部的普遍认可（见图2）。

 

成 效

 

    丰台区委书记李超钢介绍，经过几年的探索实践，丰台区社会管理创新取得很多宝贵经验，取得了显著成效，较好地体现了党的群众路线，践行了党的十八大报告提出“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”的精神。

 

    ⒈及时有效化解了基层矛盾纠纷

 

    反映群众服务需求的民情图、融合民主民生诉求的社区事务会商会、网格化管理等社会管理创新举措，提高了公共服务的精准性，调动了群众参与社会管理的积极性，形成了快速发现矛盾、及时排除矛盾的长效机制，有效地将各种矛盾化解在基层，促进了社会的和谐稳定。卢沟桥街道“大井社区新闻直播间”自开办以来，共举办24期、35场，设置了居民议事厅、政策宣讲堂、阳光展示栏、回音壁、社区风采五个栏目，为居民搭建了参与社区事务讨论的开放空间，增强了各相关利益方的沟通协商，保障了居民参与、知情、表达、决策和监督的权利，扩大了居民自治，推进了基层民主协商，有效化解了社区的热点难点。和义街道建立了《社区事务会商会制度》，搭建了社区协商议事平台，会商会参与人员广泛，有居民、政府、社区、企业，实现了更加广泛的基层民主，同时，增强了基层民主的灵活性，更好地提升了居民参与基层民主的积极性，提升了群众自我服务的活力。2013年，和义街道累计召开社区会商会63次，参与群众1360余人次，搜集、汇总群众意见、建议70余条。通过会商会，解决实际问题50余件。未能及时解决的问题，通过会商会居民与相关单位的参与沟通，也都得到了居民的理解，矛盾问题大部分化解在了基层。

 

    ⒉显著提升了城市精细化管理水平

 

    网格化社会服务管理工作，在信息化城市管理的基础上搭载人、地、物、事、组织等新的社会服务管理内容，形成了及时发现并有效解决问题的工作机制。通过梳理管理事项、划分单元网格、落实“网格五员”、构建指挥平台等网格化管理措施，丰台区有效提升了城市精细化管理水平。如东高地街道将网格工作与社区平安创建工作相结合，做到“网格有人巡、民意有人听、案件有人办”，2013年一季度在群众安全感满意度调查中，满意度为98.9%。同时，丰台区还按照“试点先行、突出实效；整合资源、加大投入；点面结合、逐步推进”的原则，完成了103个“智慧社区”试点社区建设。如方庄街道拓展信息化工作应用范围和内容，推出了智能居家养老、数字一刻钟服务圈、手机综合服务端等服务，其经验在全市“智慧社区”建设工作会上进行了交流。

 

    经过近几年的不懈努力和管理创新，丰台区在2012年首都城市环境综合考评中，从以前城六区排名倒数第一，跃升为全市第二。2013年丰台区继续巩固了2012年环境建设年的成果，取得了环卫作业和城管执法继续排名城六区第一、市容卫生干净指数排名第二、城乡环境综合评比排名第三的好成绩。

 

    ⒊促进了群众参与，密切了干群关系

 

    丰台区通过实施基层民主选举、社区会商会等举措，鼓励群众参与社会治理，尊重各类群体的意见和建议，使不同社区的不同居民的意见都能得到充分表达，并由街道牵头，集中解决了一批较为集中和突出的问题，增强了各界群众的参与意识。如马家堡各社区在规划研讨会后，都完成一份本社区的《幸福社区建设行动规划纲要》，明确提出社区存在的问题、解决措施及实施时间。社区、街道立即着手解决问题，并由居民检查和评价，形成“发现问题、收集问题、解决问题、评估效果”的良性循环，实现了从群众参与向群众评价的创新，真正将群众满意作为工作的评判标准，实实在在地为群众做事，赢得他们的依赖与支持。同时，马家堡通过规划研讨会，搭建了街道、社区和居民之间的平台，创新了参与社会管理的方式，调动了居民参与幸福街道建设的积极性，让群众感受到自己的意见得到重视。

 

    ⒋推动形成了崇德向善的文明风尚

 

    劝导队、社区事务会商会、村规民约等社会管理创新管理方式，扎根基层，落脚社区，动员和发动广大居民，引导群众积极参与维护公共秩序、改善城市环境、践行文明礼仪等社会公益活动，使文明向善在丰台区蔚然成风。为解决违章停车、乱摆摊点、店外经营等造成的交通拥堵、环境脏乱等城市管理难题，丰台区永善社区成立了由社区党委和居委会牵头的“社区环境秩序劝导队”，对不文明行为依法进行反复耐心宣传劝导，发挥居民自治作用，共同维护美好家园，形成了文明风尚，共建秩序良好的和谐家园，目前已经成为丰台区文明建设的一张闪亮名片。丰台区推广了市民劝导队，截至目前，全区共有299支市民劝导队，志愿者2万余人，实现了劝导队社区100%全覆盖；劝导内容从最初劝导游商游贩拓展到文明交通、文明经营、文明出行、文明用语、文明养犬等全方位劝导。在此基础上，丰台区着力推动社区志愿服务活动开展，开展治安巡逻、城市管理、环境整治、矛盾纠纷调解、园博会服务保障等志愿服务活动近3万次。

 

启 示

 

    “丰台样本”为当前城市社会管理提供了有益经验，带来了很多启示：

 

    ⒈发挥党建的核心引领作用

 

    丰台区融党建于社会管理，主要着力点放在拓展党组织覆盖、基层机构建设和强化密切联系群众的作风建设这几条主线上，有力地带动了各方工作的推进。如推动商务楼宇党建，强化党的服务功能，将失散的党员“领”回家，扩大党组织服务外延；实施非公企业嵌入型党建，扩大党的组织基础；用劝导队组织群众，让干部在群众之中，群众在组织之中，实现了作风建设和组织建设的双丰收。

 

    ⒉激活老年和青年的主体资源

 

    当今，城市社会管理普遍存在“社区工作机关化”“社区服务被动化”“联系群众表面化”等现象，社区干部和群众之间缺乏沟通、共事的桥梁和纽带。“丰台样本”告诉我们，任何一个社区，都存在大量的存量人力资源，需要基层干部去“激活”。社区最具现实价值和治理优势的人力资源就是社区的老同志，其中，以“五老”（老干部、老模范、老教师、老战士、老专家）为核心。通过“五老”等老同志对社区治理的直接参与，可以迅速、有效地在全社区形成一种道德风气，对于社区治理和社区认同起到积极作用。相对于长老群体，社区干部应充分把握青年群体的特征，顺势而为，尤其要发挥网络资源的作用。通过网上参与，青年群体增强了情感联系和社区认同，为社区的长效治理奠定基础。

 

    ⒊实现社会长效治理要有持续激励

 

    当前，社会治理面临的普遍难题是参与困境，即难以吸引广大社区成员的广泛参与。“丰台样本”告诉我们，社会管理参与的关键，在于能否形成一套因地制宜、行之有效的激励机制。激励机制的建设，一是要以价值为导向。这是实现社区长效治理的根本途径。只有将社区参与的价值内化于社区成员心中，才能真正实现长久激励。二是要荣誉激励。荣誉激励分为社区荣誉激励和个人荣誉激励。社区成员受到鼓舞，将会提高社区的集体认同感。三是要以经济为抓手。经济手段适用于集体经济强大的农村社区和较为富裕的城市社区，在激励社区成员参与社区公共事务中能起到重要作用。“丰台样本”表明，城市社区建设和管理可以实现自治和治理的良性互动，街道/乡镇党委政府及各职能部门、社会组织、社会贤达等都参与到社区治理中，实现了多方互动。正是在这种以社区自治为主导、多方参与主体共同参与社区治理的模式下，丰台区实现了社区的善治目标。

 

    （执笔人：马姗姗 韩骏伟）