负面清单对于新媒体的发展意味着什么

    一般而言，负面清单是一国在引进外资时作出义务承诺的一种方式，即以清单方式列明针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施。中国目前最受瞩目的负面清单无疑是2013年9月公布的上海自贸区外商投资准入特别管理措施。由于上海自贸区的建设是我国全面深化改革和扩大开放的“试验田”，自贸区负面清单的公布实际上是中国外商投资管理体制和政府管理经济方式根本性变革的一次重要尝试。

清单与目录关于新媒体的内容差异明显

    上海自贸区负面清单中与新媒体未来发展比较相关的内容主要放在门类R“文化、体育和娱乐业”以及门类I“信息传输、软件和信息技术服务业”。清单以现行《外商投资产业指导目录（2011年修订）》为基础，在内容上与目录有一致性。例如，负面清单规定，禁止外方投资新闻机构，图书、报纸、期刊的出版业务，音像制品和电子出版物的出版、制作业务，而目录有完全相同的规定。

    尽管如此，两者间的差异也很明显。

    首先，目录是按鼓励类、限制类和禁止类来规范外商投资的市场准入，实际上是一种“部分正面+负面”性质的混合清单；而上海自贸区“负面清单”不包括鼓励类，将“禁止类”和“限制类”合并，体现的是“除非法律禁止的，否则就是法律允许的”这一法理逻辑，因而是“负面”性质的清单。

    其次，清单与目录在分类上有所调整。例如清单与目录均规定禁止外方投资新闻网站、网络视听节目服务、互联网上网服务营业场所、互联网文化经营（音乐除外），但是目录将该项规定放在“文化、体育和娱乐业”项下，而清单则放在“信息传输、软件和信息技术服务业”项下。

    最后，清单与目录在内容上存在不一致。例如清单中明确规定，除投资经营类电子商务的外方投资比例不得超过55%以外，投资经营其他在线数据处理与交易处理业务的外方投资比例不得超过50%，并且禁止外方投资经营因特网数据中心业务。而目录中不仅没有相关禁止或限制性规定，反而鼓励外方以承接服务外包方式从事系统应用管理和维护、信息技术支持管理、银行后台服务、财务结算、人力资源服务、软件开发、离岸呼叫中心、数据处理等信息技术和业务流程外包服务。

    由于上海市政府在发布“负面清单”的说明部分明确提到“以外商投资法律法规、《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》《外商投资产业指导目录（2011年修订）》等为依据”，这意味着当两者间发生冲突时仍然要以投资目录为准。

负面清单要为新媒体形态预留空间

    展望未来，负面清单将进入优化与推广期。除了上海将于2014年上半年推出2014版负面清单外，一些省、市也提出设立自由贸易园（港）区的申请等待国务院批复，并将根据当地情况陆续制定相应的负面清单；此外，中美双边投资协定谈判正式进入文本谈判阶段，负面清单的内容预计也将逐渐明晰。

    为了新媒体的健康发展，负面清单的未来优化与推广应重点解决好三大问题：

    首先，应使负面清单成为真正意义上的负面清单。严格来说，目前的上海自贸区负面清单还只是“准负面清单”，并不能完全做到“不在清单上的，即是允许的”。例如，负面清单仅仅提出限制外方投资电信，但具体如何限制，清单并未说明，这在实践中很难操作。并且，2013年9月发布的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》提出，选择金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务领域扩大开放，暂停或取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施（银行业机构、信息通信服务除外），营造有利于各类投资者平等准入的市场环境。方案还进一步提出了一个具体开放清单。在商贸服务领域，开放清单提出“在保障网络信息安全的前提下，允许外资企业经营特定形式的部分增值电信业务，如涉及突破行政法规，须国务院批准同意。”也就是说，方案提出了一个“正面清单”，且其效力高于负面清单。未来这两份清单需要进一步明确整合，使得负面清单成为真正意义上的负面清单，为行业发展提供明确指引。

    其次，负面清单需要为未来可能出现的新媒体形态预留空间。新媒体是新的技术支撑体系下出现的媒体形态，目前包括数字杂志、数字报纸、数字广播、手机短信、移动电视、网络、桌面视窗、数字电视、数字电影、触摸媒体、手机网络等。随着技术的发展，新媒体还可能出现层出不穷的新形态。因此负面清单应明确保留对尚未出现的业态制定不符措施的权利，只有这样才能实现负面清单的动态优化，并为推广至国际贸易/投资协定奠定基础。在这一方面，中美音像制品WTO争端解决案是重要的前车之鉴。该案争论的焦点是中国是否对外资开放了网上传送音像制品的分销权。中国方面认为，中国作出入世承诺时不存在音像制品网上分销的业态，因此并未开放其分销权；美国方面认为，从文本解释角度看，中国入世议定书中的音像制品包括了网上音像制品。结果WTO专家组及上诉机构还是支持了美方的观点。

    最后，负面清单需要明确适时调整的条件与程序。在特定情况下，负面清单可能需要适时调整。例如，“斯诺登事件”后可能需要加强互联网安全建设与信息安全监管，并将这种新需求反映在负面清单上。目前上海自贸区仅规定，“根据外商投资法律法规和自贸试验区发展需要，负面清单将适时调整”，并未对调整的条件与程序作出明确规定，因而不利于政策实现稳定、持续与可预期的调整。这也是负面清单未来优化需要注意的一个重要问题。

    （执笔人：田丰）