构建和完善我国的存款保险制度

    十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制。2014年1月召开的中国人民银行工作会议宣布，存款保险制度各项准备工作基本就绪，这标志着未来我国将允许银行破产倒闭，国家不再为储户在商业银行的存款兜底。因此，随着经济全球化和金融全球化的快速推进，构建和完善我国的存款保险制度迫在眉睫。

    存款保险制度有利于发挥市场的约束作用，增强市场主体的风险意识，而且有利于建立维护金融稳定的长效机制。目前，存款保险制度已成为国际上绝大多数国家维护金融稳定的首要选择。在国际货币基金组织188个成员国中，已经建立了存款保险制度的国家和地区达到了111个；金融稳定理事会拥有24个成员国，除了中国、沙特和南非外，其他21个国家都已经建立了存款保险制度。我国作为世界经济发展中的重要一极，构建和完善存款保险制度，既是对自己负责，也是对世界负责。

    存款保险制度最早起源于美国。20世纪30年代初美国爆发经济危机，1/3以上的银行破产倒闭，国家金融体系和整个社会经济的稳定遭到了极大破坏。在此背景下，1933年美国国会分别通过了《国家住宅法》与《格拉斯—斯蒂格尔法》，同时设立了联邦储蓄贷款保险公司和联邦存款保险公司，从而标志着现代存款保险制度的正式形成。此后，加拿大、日本、德国、英国、中国香港等许多国家和地区相继引入了这一制度。随着经济的货币化和金融化程度不断提高，我国的金融风险加速累积，加之加入WTO后国际金融对手对我国的虎视眈眈，都使得不断完善金融体制和深化金融改革变得更加紧迫。建立科学、合理的存款保险制度成为一项刻不容缓的重要课题。

我国建立存款保险制度的重要性和必要性

    无论是对发达国家，还是发展中国家而言，存款保险制度都具有不可替代的重要作用。科学、合理的存款保险制度不仅能够最大限度地保护存款人的利益，有效防止银行遭遇挤兑风险，而且有利于维护金融秩序稳定和提高金融监管水平。与此同时，存款保险制度还能有效地防止因单个银行破产倒闭而引发整个金融体系的崩盘。

    首先，存款保险制度是维护金融安全和社会稳定的基石。现代经济的发展离不开高效、稳健和安全的金融体系。众所周知，银行具有高杠率，属于高负债、高风险的特殊行业，一旦银行出现问题甚至破产倒闭，存款人的利益将首当其冲受到影响。2008年全球金融危机中部分西方国家的全身而退，让我们见证了存款保险制度在应对金融危机时的巨大作用。近年来我国银行业获得了很大的发展和进步，但仍存在利润来源单一、期限结构错配等诸多问题，银行除了应对自身存在的固有风险之外，还要时刻提防贷款企业的经营风险。一旦银行经营出现问题，不仅存款人的利益无从保障，甚至还会威胁到其他机构和行业的利益。因此，构建和完善存款保险制度，有利于维护金融稳定，增强存款者信心，从而保障社会的稳定和谐。

    其次，存款保险制度是促进银行间公平竞争的助推器。当前，我国国有大型金融机构和地方性金融机构并非站在同一起跑线上，国有大型金融机构由于中央政府提供保障的缘故，在经营信用、动用资源等方面明显优于地方性金融机构。因此，中小金融机构争取客户资源时根本比不过国有大型金融机构。中小金融机构担负着农村金融服务、激活民间资本以及中小企业融资等重任，如果缺少必要的后备措施，根本无法抵御可能发生的诸多风险。构建和完善存款保险制度，有利于构建更加公平的金融市场竞争环境，使得各种类型的金融机构更好地发挥自己的优势，有效降低和防止因银行破产倒闭而给存款人带来的风险。

    再次，存款保险制度是政府实施宏观调控的稳压器。我国是社会主义市场经济国家，加强政府对市场经济的宏观调控，是金融市场化的必然选择和重要保障。由于当前我国银行业市场化退出机制尚不完善，一旦个别银行破产倒闭，就会大大降低公众对金融机构的信心，很容易产生不可预料的连锁反应，给相关部门处理危机带来困难。构建和完善存款保险制度，可以最大程度地发挥政府的宏观调控作用，推进金融体系市场化运作进程，缓解金融动荡和危机。

我国现行隐性存款保险制度的局限性

    我国现行隐性存款保险制度存在较大的道德风险。自20世纪90年代中期以来，我国已有数百家中小金融机构因种种原因倒闭或破产，他们的市场退出基本由央行或地方政府全面买单，这给政府带来了很大的不确定性和风险性。据相关媒体统计，到目前为止我国金融风险所涉金额已高达1.5万亿元人民币，其中仅海南发展银行一家的破产清算就耗时十多年，资产损失令人触目惊心。显然，依靠政府兜底的隐性存款保险制度很难将对银行的保护和对存款人的保护合理区分开来，导致的结果就是国家会被一些“坏银行”所束缚，并耗费大量的国家预算和承担无限责任来予以解决。令人遗憾的是，当真正的金融风险发生时，现行隐性存款保险制度又对挤兑与金融风险的传染束手无策，从而严重影响国民经济的健康发展。

    我国现行隐性存款保险制度不利于金融市场的公平竞争。长期以来，国有商业银行拥有国家信用作为后盾，非国有商业银行只有接受筹资困难和筹资成本较高的现实。因此，中小商业银行根本不可能拥有与国有商业银行公平竞争的机会。与此同时，随着经济和金融全球化的快速推进，国内银行之间、中外银行之间的市场竞争将会更加激烈，中小商业银行的生存条件会进一步恶化，很难完成农村金融服务、中小企业融资的艰巨任务。而大型国有商业银行因为具有垄断地位，缺乏进一步深化改革的动力，会造成改革不全面不彻底，金融服务意识和水平无法真正提升。构建和完善存款保险制度，不仅可以削弱大型金融机构的垄断地位，还能够增强中小金融机构的活力。

    现行的隐性存款保险制度缺乏必要的市场约束，造成商业银行投机严重。银行作为特殊的周期性行业，直接受制于经济周期的影响。在经济发展的高潮期，为了追逐高额利润，商业银行往往会忽视潜在的风险，降低贷款条件和审核标准，投机严重。而经济发展一旦处于衰退期，银行就必须承受不良贷款增多和资产贬值等不确定性风险，处理稍有不慎就会陷入连锁传染的陷阱，从而对经济发展造成致命打击。构建和完善存款保险制度，可以充分发挥市场自发调节的作用，有效保护银行和存款户的利益。

如何构建我国的存款保险制度

    国内外实践表明，构建和完善存款保险制度，对维护金融和社会稳定效果明显。为了使存款保险制度在我国更好地发挥其功效，有效地抑制其弊端和局限性，构建和完善符合中国国情的存款保险制度势在必行。

    坚持科学发展观，做好存款保险制度的顶层设计和长期规划。在坚持科学发展观的前提下，坚决贯彻和落实十八大和十八届三中全会的会议精神，进一步深化金融体制改革，尽早建立适合我国国情的存款保险制度。借鉴西方发达国家的成功经验，结合我国国情，做好存款保险制度的顶层设计，制定存款保险制度良好运行的长期规划，科学设定存款保险费率，坚决防止因设置不科学“走回头路”或者朝令夕改的现象发生，从而有效避免改革成本的不当增加。

    加大存款保险制度的舆论宣传，完善金融机构的信息披露制度。各级政府以及各类银行通过各种媒体向社会公众宣传存款保险制度的内涵、特征及作用，使公众认识到无论将存款存在哪家银行都具有均等的风险性，消除中小银行和外资银行风险大、国有商业大银行无风险的错误认识，理性对待未来可能发生的银行倒闭破产现象，妥善处理自己的存款行为，从而有效抑制中小银行因受到大银行的排挤出现存款下滑、挤提及倒闭破产等现象，确保银行业整体经营稳定。政府以及银行监督部门必须明文规定金融机构应该披露哪些信息，加强对金融机构披露信息的独立审计。

    不断完善金融法律法规，加强金融监管。应尽快制定并完善相关金融法律法规，明确规定存款保险制度的运行准则和科学定位，合理规范存款保险基金的权利、职能等等。此外，要加强对各类金融机构的监督和监管，明确规定对出现问题银行的惩罚措施和处理方案，使存款保险制度的推行真正做到有法可依，有法必依。

    （作者单位：西北大学法学院）