坚持群众路线 创新治理模式

    党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的战略目标。按照党的群众路线教育实践活动的要求，面对当下深刻变动的利益格局和社会关系，我们必须创新治理模式，推进民主治理，让人民群众当家做主，充分发动群众齐心协力建设中国特色社会主义。

创新治理模式是坚持群众路线的紧迫要求

    我国传统政府治理模式曾经在历史上发挥过重要作用，但在当前实践中呈现出一些弊端，集中表现为政府在公共事务管理中的越位、错位、缺位。

    首先，政府过多介入产业领域，模糊了政府与市场的边界，影响了市场配置资源作用的正常发挥。比如光伏产业就是一个典型案例，一些地方政府不断强化招商引资、促进地方经济发展的职能，却又缺乏必要的专业知识，结果造成了唯投资规模大、年产值高的招商标准，吸引大量资本投入到光伏产业发展中，造成产能严重过剩。

    其次，政府在公共政策的制定内容上存在错位，政府供给的公共服务与群众的实际需求有较大落差，未能做到“政府引导、群众自愿、因地制宜、注重实效”。有关农业农村发展的研究成果表明，农村居民迫切希望政府提供生活基础设施建设、医疗水平提升和环境保护，而政府实际做得较好的是社会保障和生产基础设施建设等方面，这之间的差异表明公共服务供给的回应性明显不足。

    再次，政府在治理过程中存在缺位现象，尤其体现在环境保护、食品药品监管等与人民群众身体健康及生活质量紧密相关的领域。近期在全国多地出现的雾霾天气暴露了我国严峻的大气污染治理形势，同样，水污染、土壤污染等事件也频频发生。政府履行职能不到位，环保责任难以落实，背离了人民群众的实际需求。

    与此同时，新时期出现的大量新问题加剧了社会矛盾和执政风险，对传统治理模式提出了新的挑战。比如城镇化是当代中国的重要国家战略，政府治理在城镇化进程中发挥着不可或缺的作用，只有各方面政策相互协调，城镇化进程才能顺利进行。土地资源等要素的重新配置是城镇化的一大特点。我国的土地流转仍以政府为主导，农民相对被动，往往出现补偿标准过低等问题，在现实中，“被动城镇化”“赶农民上楼”等现象加剧了社会矛盾、产业发展与公民权利等要素之间的紧张关系，使社会发展的风险增大。另一方面，城镇化催生的“农民工”群体，受制于现有户籍制度引致的社会福利及公共服务等城乡二元结构，在其就业的城市中面临着子女教育、就业、医疗等多个门槛，不能与城镇户籍居民享受同等待遇，形成了国民待遇水平的区隔。新型城镇化挑战着传统政府治理模式，倒逼政府治理模式发生改变。

    无疑，我国传统治理模式已难以适应经济社会发展需要，并在社会转型时期面临越来越多的危机与挑战，我们亟须寻求新的治理模式。那么，新的治理模式何在？十八届三中全会明确要求“推进国家治理体系和治理能力现代化”“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。这即是说，治理模式应从传统的统治、管理向多元治理转变。在其中，重塑政府与市场关系、国家与社会关系，尊重人民群众在公共事务治理中的参与主体地位，是新的治理模式的核心。以人民群众为重要参与主体的新型治理模式要求我们，“充分尊重人民群众的主体地位，充分调动人民群众的积极性、主动性和创造性”，牢牢把握依靠群众这一群众路线本质，充分发挥群众在公共政策决策、执行、评估及权力监督等方面的重要作用。

民主参与是创新治理模式的核心内容

    当前我国的民主治理，是指人民群众在党和政府的领导下，自发自觉地参与公共事务治理。在其中，民主不只是程序性的运作模式，而成为一种内生性治理资源，这与坚持群众路线的精神完全一致。

    坚持群众路线、推进民主治理的思想蕴含在中国革命和建设的理论与实践之中。回顾党领导人民取得革命胜利、建立新中国的历史，可以发现，放手发动群众、壮大人民力量是取得这一胜利的法宝。建立新中国特别是完成社会主义改造后，党已经从领导革命胜利的革命党转变为领导社会主义建设的执政党。在社会主义建设新时期，密切联系群众、解决实际问题，实现人民群众利益最大化，无疑应是我党长期坚持的执政目标和工作出发点。我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民群众可以依法管理国家事务、经济和文化事业及社会事务。这就以宪法形式从根本上保障了人民群众的治理主体地位。

    长期以来，群众路线主要作为一种工作方法而得到倡导。1943年，毛泽东在《关于领导方法的若干问题》中曾经从马克思主义认识论角度生动论述过群众路线，他认为，“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去”。

    改革开放后，群众路线增添了新的内涵。江泽民从权力来源、归宿、配置、行使等方面强调坚持群众路线的重要性，并将其作为党解决人心向背、政权兴亡的关键问题：“党的各级干部是否真正懂得我们的权力是人民赋予的，能不能正确地运用手中的权力？能不能始终保持与人民群众的血肉联系，永远不脱离群众？”习近平总书记更是从保持党的执政基础和执政地位高度论述群众路线，在他看来，保持党的先进性和纯洁性、巩固党的执政基础和执政地位，最重要的就是靠坚持党的群众路线、密切联系群众。

    这就是说，在今天，群众路线不仅仅是一种工作方法，更是一条民主政治路线，它要求我们将政府治理与人民群众的权利及需求紧密联系起来，即实现民主治理。“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的群众路线，强调了群众作为历史创造者的主体地位，也凸显了人民群众参与公共事务治理的重要性。实现民主治理有利于群策群力、集思广益，实现公共政策的科学性，提高政策执行的效率，真正做到“权为民所赋，权为民所用”，体现党和政府全心全意为人民服务的宗旨，更加有利于巩固党的执政基础。

新时期坚持群众路线、推进民主治理的目标与方向

    密切联系群众是我党的最大政治优势，脱离群众是我党执政后的最大危险。因此，新时期坚持群众路线、推进民主治理，应将群众观点、人民利益内化为党和政府的根本价值观，建立密切联系群众、吸收群众意见、发挥群众力量的长效机制，并真正将群众利益放在首位，将群众在利益表达、政策制定与评价等问题中的参与主体地位予以落实。这是现阶段创新治理模式的目标，也是转变政府职能、建立现代治理体系的根本要求。

    坚持群众路线，探索建立民主治理模式，为我们下一阶段的工作提出了以下几个发展方向：

    首先，我们应建立畅通的社情民意集聚和政策参与渠道。集聚社情民意，畅通群众利益诉求的表达渠道，一方面有利于群众更快更有效反映利益诉求，使各级党政干部更好地把握群众所思所想，将矛盾化解在基层；另一方面，也鼓励各级党政干部以更加开放的姿态面对群众，增进群众对党的路线方针政策的全面了解，更好地为群众服务。

    建立畅通的社情民意集聚渠道后，我们还应强调群众在公共政策中的重要参与作用。十八届三中全会要求“以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商”，要求各级党政领导干部认真听取群众意见，综合考虑群众诉求，建立开放式的决策体制，鼓励群众参与制定公共政策，增强其在议题设置、表决或否决机制中的话语权。在这方面，浙江省杭州市、温岭市等地在“议事厅”、“开放式决策”、“民主恳谈会”、“参与式预算”等诸多案例中，积累了宝贵经验，具有示范和借鉴意义。在这些案例中，具有共性的经验就是，政府通过公布议题材料、开放论坛讨论、公开听证会等制度化方式保障群众参政议政的权利，解决与群众切身利益相关的问题，以民主促民生。

    其次，我们应重视激发社会组织活力，鼓励社会组织承担适合的公共服务和其他事务，支持志愿组织发展以弥补部分政府“缺位”的不足；同时，促进市场在资源配置中的主体性作用发挥，使创造社会财富的源泉充分涌流，发挥群众在市场中的积极性、主动性和创造性，为其参与民营经济发展和市场竞争创造条件，让群众得到真正的实惠。

    最后，我们还应发挥群众的监督和评估作用，把对公权力机构及工作人员的监督纳入制度体系，实现社会监督和媒体监督的法制化、规范化，建立强有力的群众监督体系。现阶段横向问责机制的不健全与纵向问责机制的有限性，导致“问责有限的分权”，动员群众力量恰好可以弥补这一不足。在政策评估方面，邓小平曾要求我们将“人民满意不满意，高兴不高兴，拥护不拥护，答应不答应”作为衡量一切工作的标准。这就是说，我们在通过绩效评价体系等客观指标衡量工作的同时，必须高度重视群众的评价和意见。

    总之，民主治理就是人民参与公共事务治理，表达利益以谋求制度化的实现过程。在新时期坚持群众路线，推进社会事务、经济事务、行政事务中的民主治理，构建符合当前时代特征的治理模式，不仅是我党应对现阶段执政风险、跳出黄炎培周期律的短期生存策略，更是我国取得经济社会建设更大胜利的有力保障。更进一步说，以2008年国际金融危机的爆发为标志，西方国家暴露出了治理体系和治理能力方面的巨大缺陷，这意味着寻求新的政府治理模式是当前的一项全球性事业。就此而言，坚持群众路线，建立完善中国特色民主治理模式，也是中国对于人类社会做出的重大贡献。

    （作者系教育部长江学者特聘教授、浙江大学公共管理学院教授）