公平、可持续：社会保障制度发展目标

    从近期引起关注的部分农民工因故中断养老保险缴费现象，到原本属于市场行为、商业交易的“以房养老”和所谓“空账”问题被众多媒体热炒、渐进式地延迟退休年龄之战略抉择引发的议论如潮，表明社会保障注定是当今社会最易聚焦的公共领域，同时也揭示了这一制度体系因尚未成熟、定型而引起的不安与焦虑。因此，在深化社会保障制度改革的过程中，特别需要增进制度顶层设计和改革推进步骤的理性，同时营造理性讨论、谋求最大共识的社会氛围。

    回顾我国近30年来的社会保障改革与发展，特别是近几年来在中央政府的高度重视下，社会保障确实取得了巨大成就。首先，革新了传统的社会保障观念，即单纯依靠国家或单位（集体）的意识已被多方共同负责的观念所替代。其次，实现了新旧制度的整体转型。再次，普惠全民的目标基本实现。一个通过社会保障体系实现全民共享发展成果的时代已经到来。

    然而，由于路径依赖和以往改革的历史局限性，现行社会保障制度又还存在着缺陷，包括地区分割、城乡分割、部门分割、制度分割、资源分割以及由此带来的制度结构不尽合理、责任分担并不清晰、保障待遇差距犹大等，直接损害了制度的完整性与公平性，亦增加了制度可持续发展的不确定性，整个制度体系的正向功能尚未得到全面发挥。

深化改革需要完成三大目标

    新时期深化社会保障制度改革的实质，就是要通过全面优化现行制度安排，建立更加公平、可持续的社会保障制度。为此，需要完成三大目标：一是增进制度的公平性。没有公平便没有现代社会保障，这一制度必须具有创造起点公平、维护过程公平、缩小结果不公平的功能。目前的社会保障虽已具有了普惠性，但并不等于实现了公平性。从广受诟病的企业职工与机关事业单位职工养老金“双轨制”，到职工基本养老保险地区分割统筹情形下的缴费负担不公等问题均表明增进公平性客观上构成了深化社会保障改革的一项核心任务，而要完成这一任务，就必须整合并优化各项社会保障制度。

    二是保障制度的可持续性。针对社会保障制度目前存在的责任失衡、利益失衡及其带来的制度运行风险、基金贬值风险与社会冲突风险，如何确保这一制度可持续发展是面临的重大挑战。为此，必须树立代际公平、持续发展的意识，既要积极促进人民福利不断增长，又要始终坚持各方责任合理分担，坚守权利与义务相结合，充分调动各方共同参与的积极性，同时统筹考虑与高效配置各种资源，避免短期福利政绩冲动，实现这一制度可持续发展。

    三是促使制度实践步入法制化轨道。只有法制化的社会保障才是成熟、定型的制度安排，才能提供稳定的安全预期，而社会保障法制化必须做到有法可依、有法能依，因此，应当进一步修订、充实社会保险法，尽快制定社会救助法，再造相应的社会福利法，以及制定其他专项社会保障立法（如养老保险基金投资法、慈善事业法等），只有社会保障法制走向健全完备，才能消除这一制度中的歧视现象和面临的发展障碍，才能为这一制度的良性运行与可持续发展提供保证。

顶层设计特别重要

    在全面深化社会保障制度改革时，特别需要尽快做好顶层设计。包括整个社会保障体系的总体设计和养老保险、医疗保险、社会救助、养老服务、住房保障等各主要制度的顶层设计，妥善处理好社会保障体系内部各系统之间、经济保障与服务保障之间、基本保障与补充保障之间的关系，消除保障项目之间轻重失衡、职责不清、相互混杂的无序状态。这种顶层设计需要超越部门之上，超越一届政府之上，它是服从并服务于社保体系长远发展与国家全局的必要举措。

    特别需要明确划分中央与地方的社会保障职责，将社会保障的事权与财权相统一。社会保障关乎全体国民的平等权益和具有增进国家认同的独特功能，中央政府承担主要责任是必要的，但中国地域辽阔、人口众多，不可能由中央政府包办一切社会保障事务，因此，明确划分中央与地方各自负责的社会保障事务和中央与地方共同负责的社会保障事务，显得至关重要。此外，还特别需要尽可能地调动更多的公共资源、社会资源与市场资源，使社会保障体系建设及其长远发展的物质基础更加丰裕。

在全面优化现行制度时，需要完好的关键性任务

    一是尽快推进机关事业单位养老保险制度改革，让同一代人的养老权益走向相对公平。即按照企业职工养老保险模式建立公职人员社会养老保险制度，通过优化制度结构、强化个人责任分担、构建多层次保障并与工资收入分配改革挂钩等措施来实现改革目标，同时宜采取机关事业单位一体联动、政府支付改革初始成本、全国同步推进而不再局部试点的改革策略。

    二是尽快推进职工基本养老保险基础养老金全国统筹，让其从地方性制度安排回归到国家统一的法定制度安排。通过强化中央政府的统筹职能，建立中央与地方合理分担责任的机制，守住缴费率标准全国统一、所有用人单位与个人负担公平的底线，通过统一制度与统一基金收支实现制度的公平性、互济性，并在充分满足劳动者自由流动要求的条件下实现可持续发展。

    三是进一步明确主体各方的责任，建立合理的社会保障待遇正常调整机制，让有关各方的责任预期与收益预期从模糊、不确定变得清晰、稳定。一方面，宜明确政府对社会保障的财政责任及其在中央与地方之间的责任分担比例，减轻用人单位缴费负担，适度提高个人责任，让社会保障主体各方的责任分担相对均衡化，同时通过划转部分国有资本等充实社会保障基金来让制约社会保障顺利转型的历史成本问题得到化解，这是增强制度发展理性的必要举措。另一方面，以物价、收入与生活水平等因素变化为基本依据，尽快建立起各项社会保障待遇的正常调整机制，让全体人民有清晰、稳定的安全预期，这是化解不安与焦虑以及对制度不信任的必要举措。

    四是切实推进城乡社会保障一体化发展，强化制度的激励、预防功能。包括养老保险、医疗保险、社会救助、社会福利等，均应基于城乡统筹、一体发展原则进行制度整合，这是让城乡居民享受公平的社会保障权益，并加快农村进城人口市民化进程的必要举措。同时，应当明确养老保险缴费与待遇之间的正相关关系，增强失业保险、工伤保险的预防功能，强化预防贫困和自觉应对灾害等生活风险的支持政策，让社会保障制度体系全面发挥积极的、正向的功能。

    五是落实具体政策，让多层次社会保障体系建设真正成为现实。包括尽快制定实施免税、延期征税等优惠政策，加快发展企业年金、职业年金、商业保险步伐；加快建立巨灾保险制度，以促进救灾体制改革；完善慈善捐助减免税制度，实现捐赠税收减免普惠性、便捷性，并辅之以政府购买公共服务等措施，切实支持慈善公益事业大发展；完善投资开放政策，充分调动利用市场资源与社会资源，以加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业；建立完整的家庭支持政策，以便尽可能维系家庭保障传统得到延续。

    六是深化社会保障行政体制改革与创新经办机制。包括进一步厘清行政部门职责，尽快整合医疗保险、社会救助与社会福利事业的管理体制，完善养老保险等的管理体制，使社会保障行政监管制度更趋合理；通过严格社会保障预算管理，加快社会保障立法步伐，依法监察社会保障制度的运行，让立法机关、司法机关真正承担起宪法赋予的职责；明确社会保险基金市场化、多元化投资运营，有序开放育幼养老、医疗等社会服务业领域外资与民资准入限制，大力推进政府购买公共服务等，通过创新机制来调动各方力量。

    此外，还应当在综合考虑人均预期寿命延长、计划生育政策调整与人口老龄化进程、劳动力供求变化和促进性别平等、代际公平等因素的条件下，尽快明确延退方案，以便人们在预期清晰的条件下能够从容地安排好工作与退休生活。需要指出的是，这一重大公共政策应当强化利益激励机制，让劳动者逐渐愿意选择多工作一段时间。

    总之，社会保障成熟、定型不仅会带给全体人民稳定的安全预期，而且必定带来民生持续改善、居民消费良性扩张、就业持续增长、社会安定和谐、经济社会协调发展的局面，这正是当今时代最需要的改革红利。

    （作者单位：中国人民大学）