城中村改造的法律困境及其破解

    我国城镇化进程的迅猛发展，在为经济社会发展提供动力的同时，也带来一系列社会问题。城中村，这种既非农村也非城市的社区形式，是问题的集中反映。在一定程度上，城中村是城乡二元结构下农村被动城镇化的产物。城中村与传统农村的区别主要在于职业属性非农化、户籍性质混杂化和经济水平复合化；与城市社区的区别则在于城中村失地农民职业性质不稳定、城中村社区管理的村落化。

    城中村改造所涉法律问题主要围绕政府、房地产开发商和村民三方主体展开。村民的主要利益诉求是：原有的土地、住房能否得到合理补偿，失房失地后如何安排就业、养老等。房地产开发商的主要利益诉求是：该类拆迁涉及利益复杂、变数多，过高的交易成本会使其在投资改造中的预期收益难以保障。政府的主要利益诉求是：尽力避免财政压力，保证市场、社会稳定。这三类相互冲突的利益诉求主要受下列制度化要素的影响：其一，土地资源的非商品性与非市场化征用。我国宪法第10条所规定的差别化土地所有权、土地产权的变更形式，导致了城市扩容土地所有权的非市场化征用，使得城中村失地农民的合理收益被限制乃至低价剥夺。其二，产权关系模糊的村集体经济。城郊农村社区集体经济的突出特征是产权关系不明晰，广大村民虽拥有所有权，但该收益的具体支配和使用则被垄断于少数村干部手中，导致所有权与使用权、知情权脱节。其三，封闭的村（居）建设与城乡分割的管理模式。城市社区由街道办事处管理，管理的一切费用由政府财政承担，前者具有统一规划、开放式流动格局，统一建设与管理；而村社区则由村民委员会管理，管理的一切费用由村集体承担，以村为单位，视人口、财力而采取不同程度的封闭建设，管理上往往各自为政。

    在上述要素的影响下，城中村改造必然面临以下法律困境：一方面，城市扩张与土地征用使城中村的原住民逐步丧失其最重要的生存资源——土地；另一方面，“农转非”户籍身份的改变并没有给其带来相应的社会保障，而“产权不清”则使得本属于村民的集体资产形同虚设，农民融入城市的个体选择举步维艰。基于此，城中村的原住民不得不既固守土地（宅基地），又要求重新分配集体资产，以实现其自力救济。“固守土地（宅基地）”阻碍了城市近郊集体土地的集约化经营，制约了第二、三产业的发展。“要求重新分配集体资产”则往往以上访的形式出现，导致了严重的干群矛盾，增加了城郊地区社会不稳定因素。

    在多元利益博弈下的城中村改造进程中，只有各方主体皆于利益协调和平衡中让渡部分利益，方能实现共赢。为实现多方利益诉求的平衡，可从以下三个方面入手：

    将可持续发展作为城中村改造遵循的基本原则。城中村的改造，必须延续城中村原有的良性社会功能，并根据不同的群体需求设计不同的城中村改造规划方案，在保障城中村失地农民权益的同时，重视城中村租客群体的需求。要将城中村改造工程和保障住房建设工程等相结合，以城中村改造为契机，努力满足未列入现行保障计划范围内租客群体的住房需求，降低其租房开支的增长幅度。要在政策允许的范围内，在满足城中村失地农民居住的基础上，尽量保证失地农民“食租”收益的最大化和可持续，为城中村失地农民提供稳定可靠的收入来源。

    以完善社会保障制度作为城中村改造的核心要义。要消除各种就业歧视。城中村失地农民的“农转非”，其关键不仅在于转户口，也在于相关社会保障、医疗、教育等制度的配套改革，要做到城中村失地农民与城市居民一视同仁。政府要拓宽就业服务渠道，设立为城中村失地农民提供就业服务的中介机构，建立健全以职业技术教育为主的、多层次的城中村失地农民职业技能培训体系，鼓励占用城中村土地的单位为失地农民提供合适的就业岗位。对自谋职业的城中村失地农民，应参照城镇失业人员再就业政策给予税收等优惠，对吸纳城中村失地农民达到一定数量的企业给予必要的政策扶持，对城中村失地农民兴办企业给予必要的政策倾斜。可以将城中村失地农民土地补偿费折算成股份投入到用地单位，以参与经营获取收益的方式维系城中村失地农民的永续权益。为保障城中村失地农民的生产、生活，在征收土地的同时依规划预留部分土地或开发后部分不动产给被征地农民集体经济组织，用于发展第二、三产业。

    以新型土地信托制度作为城中村改造的发展方向。可推出具有共同基金性质的城中村改造土地信托，将村集体土地设为信托财产。通过设立新型土地信托，将城中村改造带来的即时补偿转换为长期信托收益，为城中村失地农民提供相对长远的收益保障。首先设计土地信托方案。在清理城中村集体所有土地、设立村土地信托理事会的基础上，成立土地信托投资公司作为受托人，接受集体土地作为信托财产，利用信托公司的融资功能，向市场发售信托计划，筹集资金改造城中村。土地信托投资公司以信托资产相关收入支付信托计划持有者本金及其他合法收益。而后设计土地信托融资方案。城中村居民享有信托土地的全部受益权。在土地信托期间，城中村在其受益权中设立部分优先受益权，并委托信托公司以向投资人发行受益权证的形式，将该部分优先受益权出售给投资人，投资人优先于城中村对信托财产享有这部分权益。在优先受益权人取得全部本金和收益之前，城中村只能收取少部分的固定年金收益。如此，以土地资产的未来预期收入作为信用基础去化解相关投资风险，而为城中村改造筹得更多优质资本。

    （作者单位：西南大学法学院）