美国自贸区战略的发展方向李向阳

    2013年是美国自由贸易区战略调整的一个重要年份：“跨太平洋战略经济伙伴关系协议”（TPP）接纳日本加入谈判，启动“跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定”（TTIP）谈判。在太平洋与大西洋同时推进自由贸易区谈判，这在美国历史上也是第一次。下一步两者很可能会走向统一，从而形成发达国家主导全球经济规则制定权的新平台。

    美国自贸区战略所寻求的并非是单一的经济目标。谈到美国自贸区战略时，很多学者把它归结为单纯的经济动机，比如，分享亚洲高速增长的收益，后危机时代发达国家之间的抱团取暖，推进全球贸易投资自由化等等。毫无疑问这些动机都是客观存在的，但假如忽略了非经济动机，就有可能对美国的战略意图作出错误的判断。

    事实上，美国官方与学界从来没有否定过其自贸区战略非经济动机的存在。按照美国国家安全委员会与美国贸易谈判代表2003年针对选择自贸区伙伴的标准，至少有六个因素是不可或缺的：一是遵守贸易规则的政治意愿与能力；二是给美国所能带来的经济收益；三是对美国全球贸易政策的支持程度；四是与美国的对外政策及安全利益相匹配；五是要得到国会与私人部门的支持；六是美国的贸易谈判资源约束。当然，不同时期目标的选择是会有变化的，比如伊拉克战争后美国曾经把反恐作为选择自贸区谈判伙伴的标准之一；美国与美洲国家进行自贸区谈判时引入了民主化标准，但有一点是确定的：美国从来就不是为了实现单一的经济目标。

    如果说小国的自贸区战略考虑得更多是经济因素的话，那么大国所考虑的更多的是非经济因素，比如日本加入自贸区谈判就不是一项纯经济决策，是与强化美日同盟联系在一起的政治决策。正是在这种意义上，我们说日本宣布加入自贸区改变了亚洲区域经济合作的格局，同时也意味着美国已经完成主导亚太地区区域经济合作发展方向的制度框架建设。

    应对整个新兴经济体的集体崛起是美自贸区战略的直接推动力。迄今为止，美国的自贸区战略大致可划分为三个阶段：20世纪90年代之前属于第一阶段，主要服务于美国的全球与地区安全战略，例如美国-约旦、美国-以色列自贸区协定。第二阶段以北美自贸区与美洲自贸区为标志，目的是以此为手段推动美国所主导的多边贸易谈判进程，并在多边贸易谈判中与欧盟争夺规则制定的主导权。需要指出的是，由于巴西的反对，美洲自由贸易区没有达到美国所期望的目标，最终演化为与中美洲、加勒比海国家的双边自贸区协定。第三阶段始于国际金融危机，中国与新兴经济体的崛起不仅使美国，而且也使西方发达国家在全球经济的霸主地位开始动摇。如何在经济规模占劣势的情况下继续主导全球经济规则的制定权，是美国与整个发达国家在21世纪面临的最大挑战，跨太平洋战略经济伙伴关系协议与跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定都是这一背景的产物。

    对于中国与其他新兴经济体快速崛起的前景，国际上存在多种看法。2012年由美国国家情报委员会发布的《2030年全球趋势》可以说是近期西方国家最有代表性的看法。依照他们的预测，以传统的综合国力指标体系（GDP、人口、军事支出、技术）来衡量，2030年中国的综合国力将会超越美国，印度则会在2050年前超越美国。如果在传统指标体系基础上加入健康、教育、治理等，中国、印度在全球综合国力的份额将会比预期的低4~5个百分点。但无论采用哪一种衡量指标，2030年发达国家所占份额都将被新兴经济体所超越，这是西方国家主导世界以来面临的第一次也是最大的挑战。

    近年来，国际社会关于多边贸易谈判停滞、全球治理缺位、多边主义与区域主义的关系、“去全球化”与“再全球化”的争论都是在这一背景下出现的。在美国与其他发达国家看来，现行的国际秩序已经难以保证他们对国际经济规则的主导权，重建国际经济秩序势在必行。因而，美日以跨太平洋战略经济伙伴关系协议为平台开展合作，以及美欧以跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定为平台开展合作，意味着在应对新兴经济体的集体崛起上找到了利益交集。

    有可能成为发达国家继续主导全球经济规则制定权的新平台。由于跨太平洋战略经济伙伴关系协议的出现，亚太地区原有的区域经济合作格局（“10+3”模式）已经被打破，形成了以跨太平洋战略经济伙伴关系协议、区域全面经济伙伴关系（RCEP）与中日韩自贸区并存的局面。鉴于区域全面经济伙伴关系只是一个低水平的自贸区安排，而中日关系恶化决定了中日韩自贸区短期内难以取得实质性的成果，因此跨太平洋战略经济伙伴关系协议将可能成为主导亚太地区区域经济合作最重要的制度安排。

    以巴厘岛协定为标志，2013年世贸组织多边贸易谈判取得了多年来少有的进展，但区域主义主导未来全球经济发展的趋势不会改变。2013年我们目睹了主要发达国家以区域主义为导向的重大战略举措：美欧启动跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定谈判、日本宣布加入跨太平洋战略经济伙伴关系协议、日欧启动双边自贸区谈判。如果把它们放在发达国家应对新兴经济体集体崛起的大背景下，就可以理解美国与其他发达国家的战略导向及其发展方向。

    国际金融危机之前，欧盟不断东扩以寻求抗衡美国一超独霸的局面，美国试图以北美自贸区、美洲自贸区为平台，与欧盟争夺国际经济规则的主导权。而如今美欧开始构建被称之为“经济北约”的跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定，这表明在应对新兴经济体集体崛起这一问题上，西方对于维护由其主导的国际经济秩序已经上升到优先地位，而美欧之间的内部矛盾降至次要地位。就其目标来看，其涵盖的内容与贸易自由化的水平都远高于正在谈判中的世贸组织多边贸易规则。换言之，这是依照发达国家经济发展水平而制定的贸易规则标准。考虑到美欧市场规模在全球的主导地位，跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定一旦形成，现行多边贸易体制有可能会被边缘化。

    另一方面，一旦跨太平洋战略经济伙伴关系协议谈判得以完成，多年来阻挠日欧自贸区谈判的农业问题、市场开放问题将不再是障碍，跨太平洋战略经济伙伴关系协议与跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定将有可能实现对接。进而，美日欧三大经济体将完成国际经济规则新平台的重建。更重要的是，他们可以在经济规模不占优势的情况下，继续控制对全球经济规则的制定权。

    作为美国自贸区战略的两个轮子，跨太平洋战略经济伙伴关系协议与跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定看似是相互独立的，实为相互补充的。实现两者的最终统一，确立美国在新时期的霸主地位，应对新兴经济体的集体崛起将构成美国21世纪的长期战略。

    （作者系中国社科院亚太与全球战略研究院院长）

    链接：

    跨太平洋战略经济伙伴关系协议，是旨在亚太地区建立大规模自由贸易区的国际协议。随着日本加入，该战略经济伙伴关系协议的成员已经达到了12个，由文莱、智利、新西兰和新加坡于2005年发起。

    跨大西洋贸易与投资伙伴协定，是指美国和欧盟双方通过削减关税、消除双方贸易壁垒等来发展经济、应对金融危机的贸易协定。该协定的谈判在2013年6月启动。谈判一旦达成协议，意味着欧美自贸区将成为世界上最发达和规模最大的自由贸易区，对欧美经济乃至全球贸易格局和规则的演变无疑都将产生重大影响。