构筑我国土地整理的法律保障

    土地整理是一种以增加有效耕地面积、提高土地利用率和产出率、改善农业生产条件和农村生态环境为目的，最大限度、最大可能、全方位地以各种合法方式对土地资源进行重新配置的土地整治活动。放眼全球，土地整理在各国和各地区的实践表明，它已日益被强化为国家措施。通过法律手段对土地整理活动进行规制和推动，成为各国开展土地整理工作的共同经验。不少国家在相对完备的土地整理立法指引下，通过建立土地整理监管有效机制，实现了对土地整理活动充分的法律保障，为土地资源的科学保护与可持续性发展提供了有力支撑。

    我国现代意义的土地整理实践始于20世纪50年代，现阶段土地整理已成为我国土地整治、利用、保护乃至生态文明建设的重要手段，包括开发宜耕但未作任何利用的土地、整理利用率和产出率偏低的耕地两方面内容。在土地整理的立法保障方面，我国高、低位阶的立法均有所涉及。我国宪法对土地整理的渊源性规定见于其第九、十条；土地管理法、水土保持法、农村土地承包法、土地管理法实施条例中也存在相关原则性规定；还有20余部有关土地整理项目资金管理、项目实施管理、规划管理等的部门规章。此外另有两部地方性法规、四部地方政府规章。在立法的指引下，近年来，我国的土地整理工作得以积极推进。但在实践中，土地整理立法保障的不足也正在显现。例如，相关立法保障的碎片化趋向较为明显，缺乏高位阶立法的系统化规定，存在监管主体不明晰、监管机构建设滞后、监管客体较狭隘、监管方式不全面、监管执行不力等问题。这些不足已经成为制约我国土地整理效益增进、规划目标达成的要素瓶颈。因此，要对我国土地整理法律保障的构建途径进行理论和实践的探讨。笔者认为，可以系统分析土地整理法律保障基础理论为前提，以对我国当前土地整理法律保障机制现状的分析为基石，通过对应然层面之土地整理立法保障和实然层面之土地整理监管保障的类型化研究，探究构建我国土地整理法律保障有效机制的可靠途径。

    土地整理立法保障。应从法的精神、形式、内容三个领域出发，分别从立法价值、立法体制和立法内容三个方面来分析土地整理的立法保障。

    就立法价值而言，可从土地整理立法的载体目的、作用对象目的、践行领域目的三个方面来界定土地整理立法的价值目标，从土地整理立法价值关系的要素、主客体互动过程两个方面来界定土地整理立法的价值关系，从土地整理立法的人权价值、秩序价值等方面来界定土地整理立法的价值要素。

    就立法体制而言，可从规范主义视角、经验主义视角两个方面来设定土地整理立法主体，从土地整理本身之立法事项设定、土地整理中具体立法事项设定两个方面来设定土地整理立法权限实质要件，从土地整理立法形式、立法程序、立法适用范围三个方面来设定土地整理立法权限形式要件。

    就立法内容而言，可从未利用地开发前之权属、未利用地开发后之权属调整两个方面来确立未利用地开发之权属设置，从低效耕地整理前之权属、低效耕地整理后之权属调整两个方面来确立低效耕地整理之权属设置；从合宪合法原则、可持续性原则、一致性与差异性相协调原则、综合效益原则、严格规制原则五个方面来确立土地整理立法原则；从项目立项、实施、验收三个阶段来设计土地整理程序规范，从融资组织结构、融资模式、收益分配方式三个方面来设计土地整理资金规范，从监管部门、责任主体、责任行为、责任形式、语言表述五个方面来设计土地整理法律责任规范；从农民对土地整理的认知与评价、对参与土地整理的认知、对土地整理模式的期许三个方面进行我国农民参与土地整理现状的实证分析，从引导并推动农民参与能力的提升、成立土地整理协会作为农民参与土地整理的组织平台、在土地整理各阶段设定多样化的参与准则三个方面设计农民参与土地整理法律规范。

    土地整理监管保障。土地整理监管是依据土地整理立法保障机制中相关法律规范进行的监管，是土地整理立法保障的实施活动。可依循人与行为这两个维度来解析土地整理的监管保障。首先，土地整理监管中的人即土地整理监管主体、责任主体和土地整理权利人。土地整理监管主体主要是国土资源行政部门、财政部门、审计部门、纪检监察部门等相关职能部门；土地整理责任主体主要是参与土地整理国家机关、事业单位和社会组织中的土地整理行为人；土地整理权利人主要是作为所有权人的农村集体经济组织、统一行使全民所有自然资源资产所有权的县级以上人民政府、作为投资收益权人的营利性社会组织和作为承包经营权人的农民。土地整理监管主体与责任主体之间主要是管理关系，土地整理监管主体之间主要是协作关系，土地整理监管责任主体与土地整理权利人之间主要是自治关系。可在这些管理关系、协作关系和自治关系中，就土地整理监管主体、责任主体和土地整理权利人之间权利义务、权力责任进行类型化研究。其次，土地整理监管中的行为即土地整理全过程各环节之监管行为，是实施土地整理立法保障机制中相关法律规范的具体表现。可从监管主体、监管客体、监管内容、参与监管、监管责任这五个方面，具体分析土地整理规划监管、土地整理项目管理监管、土地整理项目规划监管、土地整理工程设计监管和土地整理项目效益评价监管中的各种管理行为、协作行为和自治行为。在这些行为的有序、交错作用下，形成了土地整理监管法律关系中土地整理监管主体与责任主体之间的管理秩序、土地整理监管主体之间的协作秩序、土地整理监管责任主体与土地整理权利人之间的自治秩序。

    （作者单位：西南大学；本文系教育部人文社会科学研究一般项目《我国土地整理监管法律问题研究》［13YJC820111］的阶段性成果）