从“政策试验”看中国的制度优势

    所谓政策试验，指的是凡属影响持久、深入、广泛的大型公共决策，在可能的情况下，要选择若干局部范围（如单位、部门、地区）先试先行，然后在总结经验的基础上，再形成整体性政策或者再全面铺开政策实施的做法。党的十一届三中全会《决定》里诸如“步子要稳”“摸着石头过河”等词句，里面实际上就包含有政策试验的意思。中国共产党在新的历史时期领导的改革，是在没有前人经验、他国成例作为参照的条件下进行的，具有突出的开创性和探索性。邓小平说，改革开放“是个很大的试验”。政策试验作为政策工具，一直受到党和国家领导人高度重视，并且发挥了重要作用。

    为什么政策试验能够在当代中国的改革中大放异彩？答案就是中国现行的政治制度为政策试验搭建了必不可缺的制度平台。那么，这个制度平台的构成是怎样的呢？

    第一，在中国特色社会主义政治制度这一制度体系中，中国共产党起着总揽全局、协调各方的领导核心作用，马克思主义是党的行动指南，辩证唯物主义对公共决策有方法论的作用，而这一方法论则是政策试验的哲学依据。

    第二，政策试验须在一定的政策理念、战略构想或政策方案的引导下才能进行，盲目的、随意而为的试验对于公共决策来说是没有意义的。在中国特色社会主义政治制度体系中，中国共产党的领导核心作用的一个基本体现，就是对改革开放各个阶段、各个领域的重大改革举措进行战略指导，提出具有统领性、统摄性的大概念、大理论，如“社会主义初级阶段”“社会主义市场经济体制”等等。有这些政策理念或战略构想的指引，各项具体政策试点的试验就有了方向，就可以解放思想，在理论联系实际的基础上大胆探索。

    第三，以试验—推广为基础的政策过程的展开，推手和掌控者是公共权力。在当代中国，实行民主集中制的组织制度和实行群众路线的领导制度，则是保障公共权力在公共决策中有效运作的制度性因素。没有这样的组织制度和领导制度给予支撑，政策试验就失去了存在的基础。

    第四，中国特色社会主义政治制度体系为“不争论，大胆地试”留下了制度空间。在领导和群众都存在广泛争议的情况下，要形成整体性政策并付诸试验是难获共识的，强行决策势必导致社会分裂。中国政治制度的优势在于具有制度弹性，这种弹性的一个重要表现就是容纳多样性，鼓励试验、探索和创新。如果政策理念或战略构想已经达成共识，在各项重点改革举措的决策上，就可以“不争论，大胆地试，大胆地闯”“允许看，但要坚决地试”。经过试验，从各个试点的实践中总结和提炼对整体性政策有用的成分。这样从“点”到“面”，用事实说话，就能够在各项重大改革举措的决策上消除分歧，达成共识。

    第五，中国特色社会主义政治制度体系有一个突出的特点，就是改革开放以来，领导体制是稳定的，政策是连续的。这样，就为政策试验提供了前提条件。倘若不具备这一条件，试点取得的经验就难以转化成政策，难以完成从“点”到“面”的推广。原因很简单，在一些政治领导人的政策理念引导下进行的政策试验，随着发生政治变动和政策断裂，就失去了彰显其意义和作用的可能性。

    既然政策试验如此有效，那么为什么直到今天不见引入西方各国的公共决策之中呢？分析起来，其根本原因就在于西方政治制度具有的制度刚性。

    现代政治是政党政治。西方国家的政党是为选举而生的，通过选举获取政治权力是政党存在的根本理由。对于竞争性选举来说，“说”常常比“做”更能赢得选票，几句陷对手于尴尬境地的俏皮话可能比他为社会做了什么好事更能赢得选民的掌声。因此，即使一个政党有条件做政策试验，而且试点很成功，也未必能够因此而增加胜选的机会。这是因为，与一套逻辑自洽的话语体系不同，任何一种试验都有可能从多种不同的视角与维度受到审视和解读，一些人说“好得很”，而另一些人就可能说“糟得很”。何况，不赢得胜选就不能使试点得到推广，为政策试验而支付的成本就没有机会得到补偿。

    西方政治体制实行的是自由民主制度，这种政治制度本身就是吵吵闹闹的制度。现代民主是代议民主，议会制度是基本的政治制度。按照民主原则组织起来并按照民主原则运行的议会制度，是“不安宁的制度”，是“生存在斗争中并且靠斗争生存”的制度。而且，议员在议会讲坛上的论争，引发着大众传媒和整个社会的喧闹。任何重大政策的制定，都是利益集团和政党在议会内外反复博弈的结果，论争、争吵、喧闹只不过是这种博弈的外在表现。因此，在博弈尚未达成结果以前，任何有意义的政策试验都会引发相关利益群体的激烈争议，而在这样的争议声中，试验是无法进行的。因为试验进行的先决条件之一就是邓小平所说的“不争论”，先行先试，靠经验引路，靠事实说话。显然，在西方民主制度下，这样的前提是很难创造的。

    “议会立法，行政执行”是行政学发展的早期阶段颇为流行的一种二分法。虽然这种划分很粗糙，但它毕竟还是在大的轮廓上勾画出了西方基本的政治制度之间的功能区分。当代西方国家不管实行哪种政治体制，议会都是基本的决策机构。议会决策，凡属涉及政治、经济、社会、文化、外交、国防等各个领域重要政策的制定，其最后的完成形态都具有法的形式。而政策一旦以法的形式出现，就具有了刚性，不再给政策试验留有施展拳脚的空间，不容许在试点的基础上再对它有所损益。总之，在立法的过程中不可能做政策试验；在立法完成以后即使做试验，试点的经验也不可能对政策的完善有所贡献。

    那么，综上是否可以说，政策试验在西方社会完全不具有可行性呢？不是这样。事实上，西方政治制度的核心是政党竞争选举。大党在没有获取全国政权的情况下，仍有可能在地方选举中获胜并执掌权柄。这样它就有可能在遵循全国性法律和政策的同时，将本党的若干政策诉求付诸实施。这实际上也是一种政策试验。然而，这种试验即使取得一定成效，如果该党在这个地方下一届选举中败选，它就会至此夭折；如果该党在全国选举中总是败选，试点就总是不能向全国推广。再者，有些西方国家，如美国、加拿大、瑞士、澳大利亚等实行的是联邦制。在这种制度下，联邦的组成单位有权在某些方面实行自己制定的法律和政策。相对于全国来说，这种做法也可以视为政策试验。但这种“试验”总是被限定在局部地区，对全国性公共决策起不到先行先试和典型示范的作用。此外，某一个人或社会群体，也是有可能在他们能够支配的“领地”里进行社会试验的，但是这样的试验更不可能对全国性重大政策的制定起到推广其经验成果的作用。总之，在西方政治体制下，局部的社会试验是可以进行的，但这不是完整意义上的试验。

    （作者为国家社科基金重大项目“中西方政治制度比较研究”首席专家、北京大学教授）