坚定不移推进节约集约用地

    我国地域辽阔，人口多、人均资源量少，建设、吃饭与生态安全的矛盾长期存在。第二次全国土地调查结果表明，建设用地利用粗放与资源紧约束的矛盾状况依然存在，必须坚定不移地推进节约集约用地，优化土地利用结构，提高土地利用效率，保障经济社会全面、协调、可持续发展。

节约集约用地势在必行

    （一）粮食安全与生态安全的硬约束不断加强

    当前和今后一段时期，我国粮食产销和供求的结构性矛盾不会发生根本改变，并将长期处于紧平衡甚至脆弱平衡状态。人均耕地资源少，优质耕地资源不足，后备耕地资源匮乏，耕地污染加重，水资源和耕地资源存在严重的空间错位，对粮食安全都构成威胁。守住耕地红线和粮食安全底线是事关国家和民族长远发展的大计。

    我国的生态安全形势严峻，土地退化、植被破坏、生态多样性锐减、生态环境失调状况日益增多。必须紧紧围绕建设美丽中国、深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，划定生态保护红线。

    （二）建设用地快速增长，总量控制面临挑战

    比较全国第二次土地调查与第一次调查的结果，1996年至2009年，全国城镇建设用地和农村建设用地也同时增长，各自增长278.5万公顷和122.5万公顷，分别增长了105%和7%。建设用地总量增加了582万公顷，由2918万公顷增加到3500万公顷，大于《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》2010年规划目标值。

    （三）经济增长地耗下降，仍远高于美日韩水平

    1996年至2009年，每亿元GDP占用建设用地规模从288.8公顷降到102.7公顷，土地支撑经济增长的能力不断增强。但是，和美国、日本、韩国经济增长地耗水平相比，分别是21世纪头十年各国水平的2.3倍、8倍和4.8倍。

    （四）城乡腾退理论潜力巨大，节约集约用地大有可为

    不论城镇，还是乡村，建设用地集约利用的理论潜力巨大。按照《镇规划标准》设定的人均140平方米上限，2009年城镇工矿用地理论腾退潜力202.7万公顷，占其总量约1/5；若进一步按照《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》2010年规划目标控制，理论腾退总量将达到273.6万公顷，占其总量约1/4。反观农村居民点用地，1996年至2009年，农村人口减少了1.61亿人，农村建设用地和人均占地显著增长，若按照原《村镇规划标准》人均150平方米上限来控制，理论腾退潜力高达734万公顷，占其总量的41.5%。

节约集约用地必须统筹谋划

    土地利用事关经济社会发展的全局，必须坚持最严格的节约用地制度，按照严控增量、盘活存量、优化结构、提升效率的总体要求，采取切实有效措施，促进资源消耗水平明显降低、城乡区域空间结构不断优化，形成经济质量效益与土地利用效率同步提高的共赢格局。

    （一）推动总量控制供地

    推动节约集约用地，必须实行整体调控建设用地规模、严格控制城乡建设用地规模，通过完善土地利用总体规划和计划，实现建设用地总规模的合理调控。要实行减量化供地，适当降低土地供应中的新增建设用地比重，引导存量城镇工矿用地优先盘活，推动新增建设占地的有控制投放，积极支持和鼓励废弃建设用地的再利用，并在优化布局中保持建设用地流量，支撑经济社会协调发展。

    （二）强化用途管制制度

    优化国土空间格局，推进以城市群为主要载体、大中小城市和小城镇协调发展的新型城镇化空间格局，探索城乡建设用地优化和人口、产业转移互动协调的新机制。发挥土地利用规划的整体管控作用，探索建立以用途管制、权益管理为基础、覆盖地上地下空间的国土空间规划体系，划定基本农田边界线、城乡建设用地边界线和生态红线，探索建立土地用途转用许可的规划管理新模式。

    （三）建立节地评价制度

    建立规划和建设项目的节地评价制度；建立健全节约集约用地基础信息调查、评价和披露机制，定期开展建设用地节约集约利用调查与评价，接受社会公众监督。

    （四）健全节地标准体系

    完善建设用地节约集约利用的标准规范，建立行政区域、城市、开发区等发展耗地、人均用地、用地结构等标准控制体系；完善工业项目用地指标、工程项目建设标准和用地标准，形成强制执行并定期更新的制度。

    （五）完善市场配置机制

    发挥市场配置资源的决定性作用，建立反映资源稀缺程度的土地市场机制。进一步深化土地有偿使用制度改革，坚持和完善招拍挂出让制度，缩小划拨用地范围。健全土地价格形成机制，构建城乡一体的土地等级和价格体系，发挥土地价格对节约集约用地的引导作用，有序推进城乡统一的建设用地市场建设。

    （六）完善利益调节机制

    建立节约集约用地激励机制，坚持开展国土资源节约集约模范县（市）创建活动。完善节约集约用地的地价优惠政策，从用地计划、财政、税收等方面予以奖励。加快征地制度改革，加大土地保有环节征税。

    （七）创新节地模式技术

    借鉴和总结国内外节约集约用地经验，通过立体开发、复合利用、循环利用、劣地优用等方式，以闲置土地处置、城镇低效用地再开发、工矿废弃地复垦、土地开发整理等土地综合整治为平台，盘活存量土地，不断提升单位土地承载人口、经济和建设的强度。大力开展节地技术创新，不断探索地上地下空间利用、省地型住宅建设、污染废弃地治理、交通水利等工程建设节地技术。

    （八）构建共同责任机制

    坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的基本方针，切实转变经济发展方式和领导干部政绩考核方式，探索建立节约集约用地目标考核责任制，逐步加大责任考核力度，强化责任追究与约束；同时，深入开展土地资源国情和土地法律法规宣传教育，让节约集约用地成为全民的普遍共识和自觉行动，真正形成党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的工作格局。（北京大学教授 林 坚）