社会救助法，出台时机已经成熟？

对话嘉宾：全国人大常委会法制工作委员会副主任 阚 珂

主 持 人：本报记者 殷 泓

    无论是前不久被曝光的北京“井底人”群体，还是2012年11月发生的贵州5名流浪男童在垃圾箱中身亡事件，都引发了人们对于社会救助制度的广泛关注，尽快制定并出台社会救助法的呼声也越来越高。

    实际上，作为一部涉及民生的重要法律，我国有关机构从上世纪九十年代初便开始了社会救助法的立项和研究起草工作。从1993年列入八届全国人大常委会立法规划到2013年列入十二届全国人大常委会立法规划，时间已过去20年、历经5届全国人大，社会救助法草案仍千呼万唤不出来。

    制定社会救助法的必要性究竟何在？出台的时机是否已经成熟？社会救助法将具体解决哪些问题？围绕这些问题，本报记者专访了长期关注该法制定工作的全国人大常委会法制工作委员会副主任阚珂。

有助于解决社会救助制度“碎片化”问题

    记者：实际上，在一般意义上对制定社会救助法的必要性是有共识的。您认为具体来说，制定社会救助法的必要性何在？

    阚珂：制定社会救助法的必要性主要体现在三个方面：第一是落实宪法的相关规定。按照宪法的规定，社会救助是国家的责任，工作由政府负责。政府的社会救助工作，主要体现在两个方面：一是为社会救助提供资金和物质保障，二是政府部门承担社会救助的组织实施工作，确保救助对象得到社会救助。我们在调研中了解到，由于没有强制性的法律来统一规范各级政府的社会救助责任，一些地方的社会救助工作随意性过大，从长远看不利于社会救助工作的开展。

    第二是解决社会救助制度“碎片化”问题。目前，我国社会救助包括城乡低保、农村五保供养、自然灾害救助、医疗救助、教育救助、住房救助和临时救助等。这些工作是在不同的时间逐项开展的，有的又区分了城乡。这样，有的救助工作由行政法规规定，有的只是由有关部门以通知形式推行。这些规定效力等级不同，出台时间不同，在救助主管部门、救助对象、救助标准和救助水平等方面缺乏衔接，在实践中发生重复救助或者救助漏洞的情况占有不小的比例。由于缺乏顶层设计，社会救助制度“碎片化”问题比较突出。

    从立法上解决社会救助制度“碎片化”问题，有由国务院制定行政法规和由全国人大常委会制定法律两个途径。考虑到社会救助制度的现状，制定综合性的行政法规，不如一步到位制定社会救助法，通过顶层设计，统筹考虑各项救助制度、社会救助与社会保险以及各部门工作的衔接问题，建立起一套科学的社会救助体系，这比较符合我国的立法实践，也可有效统筹权力机关和行政机关的立法资源，是更为可行的。

    第三是完善法律责任的规定。社会救助实施过程中，“关系保、人情保、骗保”等现象比较突出，造成了恶劣影响，严重损害了社会救助的公平和政府的权威。导致这种情况发生的原因，既有社会救助主管部门和经办人员履行职责不到位的问题，也涉及到社会救助对象故意提供虚假信息。要进一步强化相关法律责任，就需要通过制定社会救助法来解决。

制定社会救助法的条件已经成熟

    记者：长期以来，社会各界对于制定社会救助法的呼声很高，国务院法制办也曾经公布过公开征求意见稿。但该法律草案迟迟未能提交全国人大常委会审议，是因为制定的条件还不成熟吗？

    阚珂：我认为，制定社会救助法的条件已经成熟。其理由如下：第一，有比较丰富的实践。新中国成立初期就开始施行农村五保供养、自然灾害救助，上世纪90年代初开始施行城市低保，农村低保、医疗救助、教育救助、住房救助、临时救助等工作也已开展多年。目前，我国已基本建立起以最低生活保障、农村五保供养、自然灾害救助为基础，以医疗、教育、住房等专项救助制度为支撑，以临时救助、社会帮扶为补充的城乡社会救助制度体系，积累了比较丰富的经验，为制定社会救助法奠定了很好的实践基础。

    第二，有相当的财力资金保障。随着经济快速发展，我国的物质基础越来越雄厚，已经有能力根据实际需要开展社会救助工作。2012年，全国城乡低保对象达到7483.5万人，农村五保供养对象达到545.9万人，自然灾害救助对象达到7800万人次，城乡医疗救助对象达到9134万人次。据统计，2012年，社会救助资金从十多年前的几十亿元增加到了2000多亿元。从实际情况看，社会救助工作有财力保障。同时还要明确，社会救助是民生工作，这方面的财政支出是刚性的，是一定要予以保障的。

    第三，有广泛的社会基础。从我们调研的情况看，各地方、各部门和各方面都提出，我国亟须制定社会救助法以规范社会救助工作。大家还认为，出台社会救助法可以增强社会对政府已开展的社会救助工作的认可，进一步提升政府形象。

    第四，有立法理论、立法技术支持。与社会保险法等法律相比，社会救助法调整的社会关系相对简单，社会救助立法研究有比较充分的理论成果，也不存在无法解决的立法技术问题。

立法将强化社会救助工作能力建设

    记者：既然条件已经成熟，那么您认为，制定社会救助法要解决的主要问题是什么？

    阚珂：主要可以解决四个方面的问题。第一，厘清社会救助的性质。这项工作虽然名为“社会救助”，但性质上是国家对社会生活困难群体的救助。社会救助法主要规范政府的社会救助行为，同时也可以通过一些原则性的规定鼓励社会力量参与社会救助工作。社会力量参与社会救助的详尽制度，宜由慈善事业法予以规范。

    第二，保障社会救助经费落实到位。所谓社会救助经费，就是直接用于社会救助对象的经费。这里，法律所要解决的是社会救助经费各级政府如何承担的问题。目前，城乡低保、农村五保供养、医疗救助等经费是由中央政府和地方政府共同负担的，但中央政府和各级地方政府具体如何分担，还缺乏明确规定，一些救助项目的资金缺乏稳定性。例如，在临时救助方面，目前主要靠地方政府筹集，由于缺乏具体标准，资金安排的随意性很大。

    第三，强化社会救助工作能力建设。社会救助工作能力建设，主要涉及两个方面，一是社会救助工作经费，即社会救助工作机构用于社会救助工作的行政开支。社会救助工作涉及对社会救助对象入户调查、建设信息平台、五保供养机构的运行等，目前许多地方反映工作经费不足，社会救助工作受到很大影响。二是基层工作人员。各地反映基层人员少、压力大、任务重，人员待遇低，存在留不住人的问题。我们在地方调研时发现，民政部门是代表政府帮助弱势群体的，但基层的救助工作机构本身却是弱势机构。加强基层救助力量，有的涉及调整工作人员岗位，有的需要政府购买相关的社会服务，以确保基层工作有人干、干得好。这都需要在社会救助立法中统筹考虑。

    第四，推动家庭经济状况信息平台建设。核查社会救助对象的家庭经济状况，是社会救助工作的重要内容，是确保社会救助公开、公平、公正的关键。目前，城乡低保、农村五保供养、医疗救助等主要由民政部门负责实施，家庭财产、收入信息涉及人社、公安、住建、金融、保险、工商、税务等多个部门，实践中难以对救助对象家庭经济状况进行全面核查，影响救助对象资格的认定，也难以有效避免骗取社会救助情况的发生。

    目前，民政部门正在建立家庭经济状况信息平台。信息平台的建设，从技术上看难度不大，关键在于要求有关部门提供信息需要有明确的法律依据。比如，商业银行法对保护个人存款信息有专门规定，如果要查询社会救助对象的存款信息，就需要法律作出特别规定。这就需要从法律层面明确规定人社、公安、金融等部门有义务提供相关信息，用于对社会救助对象家庭经济状况的核查。

    链 接

    我国宪法规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”

    此前有媒体报道河北保定一农民因无钱手术而自锯残腿，该事件引起社会对特殊困难群体的广泛关注。针对此类情况，民政部副部长窦玉沛于2013年12月5日在国务院新闻办举行的新闻发布会上回应称，民政部将综合构建涵盖最低生活保障、特困人员供养、自然灾害救助以及医疗、住房、教育、就业、临时救助等专项救助在内的制度体系框架。

    2008年8月，国务院法制办公室在中国政府网上全文公布《中华人民共和国社会救助法（征求意见稿）》，征求社会各界意见。但征求意见结束后，再无下文。

    在2010年3月举行的十一届全国人大三次会议上，汪夏、王保存等96名代表提出3件议案，要求制定社会救助法。