“总体可控”更要筑牢制度“篱笆”

    2013年12月30日，审计署揭晓政府性债务谜底。审计结果显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务为206988.65亿元，这是我国首次摸清政府债务底数。审计署新闻发言人陈尘肇表示：“从我国经济发展水平、政府性债务的现状，以及资产与负债的相互关系来看，我国政府性债务风险总体可控。”在部分国外媒体质疑中国政府性债务风险超过中国承受能力之时，审计署公布的结果和给出的清晰判断回应了社会质疑，增加了发展信心。

    但细心的人也注意到，同2011年的审计结果对比，地方政府负有偿还责任的债务增长较快，从2010年底到2013年6月底，债务余额增加近4万亿元，年均增长近20%。有专家表示，尽管风险“总体可控”，但债务的增长速度及局部的风险值得高度警惕。

总体可控：中国不会发生“底特律破产”

    4个月前，美国底特律市政府正式申请破产保护。这座拥有通用、福特、克莱斯勒三大汽车巨头，曾经辉煌至极的美国第四大都市，因不堪债务重负，走上了破产之路。底特律由盛而衰直至破产的惨痛经历，足以引起中国的高度警惕。中国的政府性债务到底有多少、会不会发生“底特律破产”，一度成为国内外广泛关注的话题。

    中央财经大学财经研究院院长王雍君指出，此次审计结果表明，债务总体风险可控，加之偿债能力较强，类似底特律的城市破产情况不会在中国上演。

    陈尘肇给记者列举了一组数字：截至2012年底，全国政府负有偿还责任债务的负债率为36.74%；若将政府负有担保责任的债务、政府可能承担一定救助责任的债务分别按照2007年以来各年度由财政资金实际偿还的最高比率19.13%、14.64%折算，总负债率为39.43%，低于国际通常使用的60%的负债率控制标准参考值。

    此外，全国政府外债占GDP的比率为0.91%，远低于国际通常使用的20%的控制标准参考值。全国政府负有偿还责任债务的债务率为105.66%；两类或有债务分别按照19.13%、14.64%比率折算后的总债务率为113.41%，处于国际货币基金组织确定的90%至150%债务率控制标准参考值范围之内。三类债务的逾期债务率均处于较低水平。

    “与一些国家的政府债务主要用于消费性支出，缺乏自偿性的特点不同，我国的政府性债务主要用于经济社会发展和人民生活条件改善相关的项目建设。”陈尘肇指出，其中，大多有相应的资产和收入作为偿债保障，具有较强的建设性、发展性和自偿性特征，通过债务资金的投入，促进了经济增长和财政收入的增加，也有利于进一步增强偿债能力。

增速较快：局部风险值得高度警惕

    “此次对政府性债务的审计更全面、更系统，审计结果真实可信，消除了社会上一些不必要的疑虑。一些地方开始关注并采取切实措施化解债务风险，呈现可喜的局面。”国务院发展研究中心金融所所长张承惠说，“但要看到，目前局部的风险仍值得高度警惕。”

    “事实上，风险主要看两方面：一是债务增长速度；二是债务增长结构。” 北京大学光华管理学院院长蔡洪斌说，“目前需要确定，什么是合理的债务水平？负债率不是越低越好，否则何谈发展？关键是公开、透明，做好监管。”

    陈尘肇也指出，当前，一些问题要引起足够重视：一是地方政府负有偿还责任的债务增长较快，年均增长19.97%；二是部分地方和行业债务负担较重，有的地区债务率已经超过100%，债务偿还压力较大；三是地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高；四是部分地方和单位违规融资、违规使用政府性债务资金。

    全国人大财经委副主任委员尹中卿说：“我们不仅要关注债务规模，也要关注债务结构，需要弄清楚为什么会增长，应该怎么控制。地方政府性债务管理制度尚不健全，加之一些地方和单位的法制意识不强，违规融资、违规使用债务资金问题仍不同程度存在。”

    审计结果显示，截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元，比2010年底增加38679.54亿元。

源头防范：靠体制机制规避风险

    不久前闭幕的中央经济工作会议首次将“着力防控债务风险”单独列为经济工作的任务之一。

    “要规避风险，完善的制度是根本。”王雍君建议，首先，应尽快建立债务预警机制；其次，地方债务应纳入预算程序；再次，将债务问责纳入官员的问责机制；此外，各级政府应定期编制和公开披露债务报告。

    “不必‘谈债色变’，视政府债务为洪水猛兽。有债务不一定意味着存在风险失控问题，低债务也不一定意味着绝对安全，关键是把握好度。”财政部财政科学研究所所长贾康建议，“要抓好相关的制度、体制机制建设，特别是现代财政制度中应有的公债风险监管、防范、化解的制度体系和机制，充分发挥公共债务的积极作用，将其负面作用控制在最低，将其风险控制在可承受范围内。”

    部分专家也表示，应尽快对《预算法》进行修改完善，用法律手段防控政府性债务风险。

    据了解，2013年8月到9月，审计署组织全国审计机关5万多名审计人员，按照“见人、见账、见物，逐笔、逐项审核”的原则，对中央以及五级政府的债务情况进行了全面审计，共涉及245万多笔债务。有关专家表示，此次政府性债务审计投入人力之多、覆盖面之广前所未有。但从长远看，政府性债务审计不是疾风骤雨，而将走向常态化。将债务风险置于阳光之下仅仅是开始，防控债务风险需要筑牢制度“篱笆”，更有赖于发展观与政绩观的真正转变。（本报记者 冯 蕾 陈 晨）