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公共卫生涉及环境卫生、卫生教育、卫生组织、传染病防治等方面。近代以来在公共卫生建设方面，西方国家走在了前面，相对而言，中国的公共卫生建设到20世纪初才步入正轨。1905年，清政府于巡警部警保司内设卫生科，“掌考核医学堂之设置，卫生之考验、给凭，并洁道、检疫，计划及审定一切卫生保健章程”，成为第一个专管公共卫生的机构。次年，巡警部改为民政部，卫生科升格为卫生司。自此，公共卫生建设成了历届政府的一项重要职任。与此同时，新政的大背景为民间团体提供了千载难逢的发展机遇，中华药学会、中西医学研究会等纷纷成立。进入民国后，卫生团体如雨后春笋般不断涌现，其中既有以中华医学会为首的一批西医社团，又有神州医药总会、中医改进研究会、医界春秋社等中医社团，还出现了中华麻风救济会、中国防痨协会等专门性的卫生社团。这些卫生社团一方面利用报刊、书籍、演讲、展览等渠道，大力推广公共卫生知识，另一方面也积极开展卫生调查，兴办医学教育，创建医院、诊所等卫生实践。在公共卫生建设过程中，卫生社团与政府之间呈现出颇为微妙的关系。
卫生社团：政府公共卫生事业的“监督者”
南京临时政府成立后，在内务部下设卫生司，主管全国卫生行政工作。1914年，中西医学研究会会员吴宗濂在《中西医学报》上撰文，建议政府设立卫生专部。1918年，中华医学会与北京国立医学校、北京医院等医院和医学人士呈文教育部，建议专设医事机关，“由政府派员会同积学医士组织，权仍操诸政府，而可期一切设施不致与学术相歧”。就在南京国民政府成立前夕，颜福庆在《中华医学杂志》上阐发了建立卫生部之主张，认为“中央卫生部之产生，其目的在于免除一切职权之抵触，而谋行政上之敏捷与统一，且同时应负卫生立法与司法之职责”，发政府设立卫生部之先声。1928年，国民政府卫生部于南京正式成立，此后其名称、隶属关系虽有所变更，但相对独立的组织形式并无大的更改。
围绕公共卫生建设，医疗卫生社团积极献策出力。在1916年召开的首届年会上，中华医学会通过了多项决议，主要有：条陈政府实行医士注册法，取缔不正当之行医售药，严禁惟利是图之外国药；呈请各省巡按使设法阻止结核病及花柳病之蔓延；条陈政府特设机关，统辖医学事项；编辑卫生教本及教授法，送部审定，以备列入小学课程，供小学应用等。此后，几乎每届年会都有敦促政府推进公共卫生的决议出台。中华麻风救济会也屡次递呈，要求政府对麻风病问题有所作为，其重点有三：第一，制定麻风法令，禁止患者与常人杂处，禁止歧视麻风病人。中华麻风救济会于1928年提出“厘定严律实行隔离”的建议，同年12月卫生部通过了“取缔癞病病人”“规定设立麻风院办法”两项议案；第二，将麻风病知识编入教材。1932—1933年间中华麻风救济会两次上呈，要求将麻风病知识编入各校教材。建议得到教育部的采纳，通令各省教育厅训令各书局遵办；第三，组织中央麻风协会，作为铲癞运动的中枢。这一设想得到南京卫生署署长刘瑞恒等人的支持，惜因抗战爆发最终化为泡影。
两者间的碰撞与冲突
宽松的社会环境无疑是卫生社团发展的重要条件。但出于巩固和强化自身统治的需要，民国时期各届政府往往不断加强对民间社团的管理和控制，社团与国家间的碰撞与冲突也就难以避免。
其一，管理与社团专业化之冲突。国民政府卫生部成立后，不断制订或修订各种指导、监督人民团体的规章法令，管理日益严格。政府不断尝试对医界进行管理和整顿，而力量不断壮大的卫生团体也表现出日益强烈的专业化诉求。1922年，北京政府颁布的《医师管理法令》（即《管理医师暂行规则》和《管理医士暂行规则》）便因中、西医界的强烈反对，被迫宣布“暂缓实行”，之后出台的《中医医士管理规则》也放宽了中医登记资格的限制。1930年，上海国医公会向上海国民党部呈请立案获批后，神州医药总会、中医学会两团体随后亦向党部呈请，由于三个团体社员多有重叠，民训会遂以名称离奇、组织不合等理由命令该会停止活动。后经神州医药总会、中医学会反复交涉，上海党部才同意其为纯学术团体，承认了其合法性。
其二，“废除中医”之争。1912年，北洋政府教育部颁布《中华民国教育新法令》，里面没有中医中药的内容。此次“漏列中医中药”，成为引发中医界抗争的导火索。1929年，第一届中央卫生委员会在南京召开，会上又通过了“废止中医案”。此事经披露后，遭到中医界的一致反对。各地中医药团体纷纷致电质问南京政府，并发表文章呼吁中医界联合起来抵制。张赞臣以医界春秋社的名义倡导召集全国医药团体代表大会，成立“全国医药团体总联合会”，还组织了赴京请愿团。不久，教育部、卫生部又发出通令，中医一律不得称学校、医院，而改称传习所、医室，并禁止中医参用西械西药，再一次激起了中医界的愤怒，以医界春秋社为首的中医团体召开了全国医药团体临时代表大会，推选代表再度进京请愿，向国民政府施压，最终迫使其妥协。
其三，对地方政府涉及医药卫生的不当做法进行谴责和干预。1931年，浙江省政府通过决议，省立传染病院停办，与省立助产学校合并。闻讯后，杭州市医药师公会专门发表了《杭州市医药师公会为省当道蔑视卫生事业宣言》，并致信浙江省党部执行委员会、内政部、省政府、卫生署，提出强烈抗议，“甚望即日收回成命，提出复议，则国计民生幸甚”。民国时期，麻风病人遭到歧视、迫害的事件屡屡发生，如广东梅县县长设计毒杀麻风病人，普宁县甚至焚烧麻风病人，均引起极为恶劣的社会反映。1936年6月，中华麻风救济会接到来自广东省高要县两民众来信，反映县长马炳乾捕杀麻风病人，将境内30位麻风病人驱赶到山上，活埋处死。中华麻风救济会致函广东民政厅厅长，请求彻底查办此事；同时，将此事件登载在该会之《麻风季刊》上，以引起社会各界关注，激起国人公愤。在各方舆论的一再呼吁和施压下，马炳乾被免职。
公共卫生事业中的合作
在公共卫生建设过程中，政府需要社团的协助和专业支持；而社团也希望借助政府权力推行有关公共卫生的建议和主张。因此，两者在实际事务中多有合作。
人事的重叠是二者关系密切的一个重要因素。北洋时期，中华民国医药学会成为政府的重要咨询组织，该会的创始人汤尔和因此成为炙手可热的政要。国民政府成立后，除了第一任卫生部部长薛笃弼不是医界人士外，继任者刘瑞恒、颜福庆均曾任中华医学会会长，中华医学会因此与卫生署关系格外密切。中华民国医药学会的发起人之一陈方之曾先后担任卫生司司长、中央卫生实验所所长；上海医师公会主要成员褚民谊曾长期任职于国民党中央委员会等机构。
卫生部成立后相继颁布《污物扫除条例》《卫生运动大会施行大纲》以及与之配套的一系列纲领性文件，指导全国各地卫生运动的开展。各卫生社团亦极力参与其间。1928年4月，首届上海特别市卫生运动大会开幕。大会设置展览会场，自28日起公开展览两天，中华卫生教育会、中华民国拒毒会、中华护士会等社团提供了颇为丰富的展品。第二届卫生运动大会于同年12月举行，中华卫生教育会、中华医学会、中华护士会、上海医师公会等卫生团体参与其间。其他地区开展卫生运动时，卫生行政部门也常会邀请相关社会团体参加。比如广州卫生运动大会召开前夕，市卫生局长给中华卫生教育会发来电报“求援”。中华卫生教育会随即派宓爱华、金昌世于大会开幕前一周赶赴广州，参与筹备。开幕当晚，宓爱华专门作了“什么叫作卫生”的演讲；金昌世作了“卫生与国家富强的关系”的演讲。中华卫生教育会还为宁波、厦门、安徽屯溪等地的卫生运动予以指导，其中厦门卫生运动大会有中华卫生教育会、神州医学会厦门分会等在内的16个机关团体参加，协作开展了卫生游行、卫生展览与表演、演讲及防疫注射等，在传播卫生知识方面起到了积极作用。
绩效及不足
经过多年的卫生宣传及实践，民国公共卫生建设取得了突出的成绩，从中央到地方、从城市到乡村，逐步建立起各级卫生行政组织，各项公共卫生制度和法规陆续颁布，各类医院和医学校先后成立，形成了较为完善的卫生行政体系。在这个过程中，民众和政府的公共卫生观念有了明显改观。时人有言：“二十年前，‘卫生’两个字是非常新的一个名词，但近年来则不然，卫生两个字，已经在社会里普遍地应用了。好像‘卫生粥店’啦，‘卫生理发馆’啦，‘卫生浴室’啦，都拿卫生两个字，作为标榜，吸引顾客。可见卫生二字已经深入民间，而且人民也很欢迎它。”胡定安在《最近中国卫生趋势之一瞥》一文中对中国公共卫生事业所取得的成绩予以总结：“曩者民众昧于传染病之蔓延，不知所谓预防，今日旅行之际，亦知受注射针预防之必要。钟爱小儿，亦早为种痘，惟尚知其然而不知所以然也。……可见人民脑海中，已具有卫生意义之痕迹矣。”很多政府官员歧视麻风病人的态度也发生了变化，屠杀麻风病人的现象有所减少。民国以后新建的广东大衾麻风院、江西南昌麻风院等许多麻风病院得到了地方政府的支持和赞助。
当然，当时的公共卫生建设也并非尽善尽美，时人的批评主要集中在两方面：其一，卫生运动“形式化”。葛启东对北京的卫生运动便颇有微词：“举行的时候，我们不能不说他们带有几分的热烈与诚恳地提倡清洁；但是只知道，他们担着扫帚走了几道大街，重要的地方点缀了几下，这样作法，我们早就知道它的预后不良。……其实这画饼式的运动，还有再作的价值吗？”沈兆怡也谈道：“每逢这一日由公安局召集各机关各学校齐集县政府大礼堂，先举行开会仪式，由各机关代表登台手舞足蹈地大论其清洁的大道理；次摄影，大家手握着未染一尘的新扫帚，提得高高的，以期照了进去，表示已经尽了参加这运动责任，这要算举行这运动最重要的一幕。最后游行，各返原处，清洁运动就这样一度一度轻轻过去了”；其二，地区之间不平衡。尹子在《医事公论》上撰文指出，“近年以来，我们有时也会听到什么卫生展览会、卫生讲演会等等的举行，但范围是狭小的，时间是短暂的，材料是缺乏的，地点是局处的……不普及，不充分，似乎是我国今日卫生教育不可讳言的弱点吧。”
这一时期，政局动荡，战乱频仍。尽管卫生社团大多以“公共卫生”作为自己的要务之一，但因缺少稳定而长期的经费支持，往往是心有余而力不足。各社团之间缺乏分工与合作，中医社团与西医社团、政府之间争斗不息，长期的“内耗”在一定程度上也制约了中国公共卫生事业的开展。而对于广大民众来说，温饱都成问题，无论宣传者一再强调卫生如何关乎民族健康与国家强盛，对于他们来说无异于空中楼阁。公共卫生学家胡宣明就曾尖锐指出：“我国多数的人民，饮污浊的水，住简陋的屋，衣不足以御寒，食不足以充饥，不幸而病，更是无力延医，卧以待毙，其痛苦实非言语所能形容。”因此，公共卫生建设也很难在短期内得到彻底改变。
（作者单位：河北大学历史学院）
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