以修订行诉法化解民告官困局

    目前行政诉讼只针对“具体行政行为”，政府制定规范性文件等“抽象行政行为”不在诉讼范围，但现实中一些地方政府部门以“红头文件”侵犯公民权益的事情时有发生。有鉴于此，新法应将政府各类行政活动都纳入诉讼范围，避免权利救济的死角和真空。

    十二届全国人大常委会第六次会议于12月23日至28日在京举行，一个重要议题是审议行政诉讼法修正案草案。这是行政诉讼法自1990年施行以来的首次大修，在此之前，我国民事、刑事诉讼法都已经历两次大修。与时俱进地修订行政诉讼法，顺应了社会各界要求解开“民告官”困局的新期待。

    在坊间被称为“民告官法”的行政诉讼法，在推进中国法治进程中扮演了重要角色。行政诉讼法改变了中国社会长期存在的“官贵民贱”的观念，赋予了民众向政府讨公道的权利，使得民众和政府能坐在法庭的两端接受法院的裁判。不过，随着社会经济结构变化、法治环境变化以及诉讼制度本身的发展，“民告官”在实践中陷入了立案难、审理难、执行难的困境，已经到了非改不可的历史关口。

    公开数据显示，从1990年行政诉讼法实施至2012年，全国法院受理的一审行政诉讼案件仅有191万余件，平均每年仅8万多件；而据中国政法大学副校长马怀德披露，我国“民告官”案件的原告胜诉率不到10%。行政诉讼审判的效果和质量总体不容乐观，一个非常关键的原因是，地方政府通过各种有形无形的方式干预行政审判，最常见的做法是不予立案，或者积极动员原告将案子作撤诉处理。

    如今的问题是，基层法院受地方利益掣肘，不仅普遍存在行政诉讼立案难的困境，在审理和执行环节受到的干扰也很多。法院难以秉公裁决地方政府的行政行为，既严重损伤了司法公信力，也导致了行政诉讼上诉率、申诉率、上访率畸高。尽管最高法近几年推出了指定管辖、异地审理等改革举措，但要彻底解开“民告官”困境、进一步推进依法行政，修订和完善行政诉讼法已成必选项。

    如何修订行政诉讼法，法学界此前已有非常充分的讨论。具体来说，首先要进一步扩大行政诉讼受案范围，解决立案难的问题。目前行政诉讼只针对“具体行政行为”，政府制定规范性文件等“抽象行政行为”不在诉讼范围，但现实中一些地方政府部门以“红头文件”侵犯公民权益的事情时有发生。有鉴于此，新法应将政府各类行政活动都纳入诉讼范围，避免权利救济的死角和真空。

    其次，应通过修法约束法院敷衍起诉人或调解撤诉的行为，改变审理难的困境。在具体的司法实践中，大量存在行政机关应诉不积极、怠于履行举证职责等行为，新法应通过优化程序设计提升法院依法办理行政诉讼案件的能力，避免以调解代替判决、久调不判。同时，对法院随意调节撤诉的行为，也应有所制约。

    除此之外，新法应在提升行政诉讼案件执行力方面有所作为。目前，很多时候即使原告赢了官司也难以从政府那里讨回公道，这与法院的自身权威、独立性以及法官的独立性不够有关。解决“民告官”执行难困境，需要通过制度设计赋予基层法院更大的独立性。此前，十八届三中全会已经明确将推动省以下法院人财物统一管理制度，修订行政诉讼法应与此进行呼应，保障法院行使独立审判权。