以制度建设推进城乡社会一体化

    处理好城市与农村社会的关系，是中国现代化进程中的重大课题。2002年，党的十六大首次提出了“城乡社会统筹”发展战略，经过10年的政策实践和理论研究，我们对城乡社会发展问题有了较为全面理性的认识。2012年，党的十八大进一步提出“城乡社会一体化”发展战略。由“统筹”发展到“一体化”，体现了我们党对城乡社会关系认识的升华。

    社会融合的对立面是社会排斥。由于二元社会结构，在公共资源分配、劳动就业以及社会保障领域出现了对农村与农民的社会排斥，具体表现为：农村公共服务事业远远落后于城市；农民工不能完全融入城市生活，不能享有城市居民享有的福利；城市从农村获取廉价的土地资源，而失地农民没有充分享受经济发展利益；城乡居民社会保障利益差距较大等。城乡社会一体化有助于打破城乡二元社会结构，消除社会排斥赖以产生的土壤，进而实现城市与乡村的社会融合。我国城市与乡村的社会融合，不是城市消灭农村，也不是农村消灭城市，更不是城乡一样化，而是城乡社会的和谐共生以及城乡居民共同分享改革发展所创造的文明成果。

    城乡社会一体化重在消除权利的差异化，以实现所有公民——无论生活在城市还是乡村，都享有平等权利。只有建立健全相应制度，才能保障城乡社会一体化事业的健康发展。当前，应着重建设以下三项基本制度：

    均等的公共资源分配制度。教育和医疗卫生是现代社会生活不可或缺的两大资源，具有公共物品属性，因而主要由国家供给。国家通过公共财政支出来满足人们教育和医疗卫生的需要。若从法权角度看，公民的教育权及健康权，同属于社会权利的范畴。依据社会权利的逻辑，国家对公民的教育权利和健康权利应当平等保护、一体对待。然而，长期以来我国公共资源配置不均等，表现为国家把教育和医疗卫生等公共资源的大部分投入到了城市，而农村地区相对较少。农村教育及医疗卫生事业发展缓慢，其与城市的差距越来越大，城乡公民的教育权利和健康权利出现了不平等的现象。为此，要按照权利平等理念，建立健全教育及医疗卫生制度，均衡配置城乡公共资源，以保障城乡居民平等享受教育和健康权利。

    公正的劳动就业制度。城乡劳动力资源的自由流动和平等待遇，不仅是经济问题，更是一个社会问题。城乡社会一体化，归根到底是人的一体化，社会中的每一个人都有劳动就业的权利，这一权利不应当因为城乡身份的差异而有所不同。换言之，每一个公民不应当受到就业歧视。农民工对我国城市和工业的发展作出了重大贡献，但作为城市中的弱势群体的农民工，在就业中却受到了某种程度的歧视。具体表现为就业机会歧视、就业待遇歧视、就业培训歧视以及就业安全保障歧视等方面。就业歧视导致农民工应当享有的机会均等和平等待遇的权利被剥夺，因而对农民工的社会排斥就不可避免。由于就业歧视，农民工尽管在城市生活与工作很长时间，却很难融入到城市生活。要推进城乡社会一体化，必须完善劳动就业法律制度，其基本理念是促进就业平等，反对就业歧视。应尽快制定《反就业歧视法》，对就业歧视的行为种类、构成条件、监督检查、救济渠道以及法律责任等作出明确规定，以切实保障劳动者平等就业的权利。

    统一的社会保障制度。社会保障是社会的安全网，它给予处于生命波折时期的个体以基本的生活保障，使他们体面而有尊严地生活下去。我国宪法规定，享受社会保障是公民的基本权利。因此，不应在社会保障内部人为地制造新的社会不公。我国现有的社会保障是城乡分离的社会保障，城市居民与农村居民分属于不同的社会保障体系之下。城乡分离的社会保障导致了城乡居民社会保障利益的不公平。例如，城市老人的养老金待遇远远高于农村老人，农民工不能完全享受城市职工的社会保险利益等。推进城乡社会一体化，必须打破城乡二元社会保障，着力构建统一的社会保障体制。城乡统一的社会保障法律制度应坚持国家对城乡社会保障财政投入的合理原则、社会保障账户城乡之间转移的自由原则、城乡社会保障利益的公正原则。

    （作者为国家社科基金项目“农村社会保障法的理论重构与制度创新研究”负责人、南京财经大学教授）