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本期主题
30年前，我国著名的社会人类学家费孝通在家乡江苏吴江调研后，发表了影响深远的《小城镇 大问题》一文。当年，费老在文章中说，中央领导早就看到了小城镇问题的意义；而今，党的十八大又把城镇化提到了前所未有的高度。在这样的背景下，纪念《小城镇 大问题》发表30周年，既有历史意义，更有现实意义。
10月19日，由中国社会学会、中国社会科学院社会学研究所、苏州市吴江区人民政府共同主办的纪念《小城镇 大问题》发表30周年学术研讨会在江苏吴江举行。与会的专家学者对《小城镇 大问题》发表30年来，特别是新世纪以来小城镇理论研究取得的成果、进展与成功实践经验进行了总结。本期《论苑》摘登部分发言，以期对党的十八大提出的新型城镇化的意义、难点、实现路径等问题进行深入探讨。
小城镇发展获得了新的意义
30年前，费孝通发表的《小城镇 大问题》一文在全国引起巨大反响，发展小城镇也一度成为中国特色的城市化道路，随后中国选择了大中小城市和小城镇协调发展的道路，但在实践中却出现追求大城市扩张的偏向，农村的衰落和空心化成为城市化发展面临的新问题。今天，新型城镇化重新成为一个重要的发展议题。
我国要实现现代化，最大的一个瓶颈就是城乡二元结构和城市化水平问题。现代发达国家的城市化水平一般都在75%—80%，甚至更高，而且城乡之间几乎没有生活水平和基本生活设施的差距。而我国城市化率到2012年还不到53%，若以城镇户籍人口计算，城市化率只有36%。我国出现的情况是，城市化大大地落后于工业化，2012年，在GDP当中，农业的增加值所占的比重已经不到10%，但农业劳动力在全国从业人员中的比例还有36%，居住在乡村的农民还有48%。
我国人口众多，不可能像一些拉美国家和韩国那样，把70%的人口都集中到大城市。目前我国的1.6亿外出农民工，60%以上集中在地级以上大中城市，20%以上在县级城市，小城镇吸纳的外出农民工不到20%。但目前大城市已经普遍出现空气严重污染、交通极为拥挤等“城市病”。现在我国农业人口有6.7亿，按未来我国城市化率每年提高1个百分点的较快速度计算，到2020年我国城市化率达到约60%，那也还有约5.5亿人生活在农村。我国要想使小城镇吸纳更多的农村转移人口，就要想办法逐步消除城乡居民收入和生活差距。小城镇在吸纳农村转移劳动力方面有很大的优势，就是成本低，根据一些地方调查的估算，从公共设施建设投资来说，小城镇吸纳一个农村转移劳动力的成本只有大城市的八分之一到十分之一。
目前，我国经济社会发展进入了一个新的阶段，城市化继工业化之后成为发展的主要推动力量，破除城乡二元结构，走城乡一体化的发展道路将成为今后乡村发展的一个主题。在这种背景下，小城镇发展问题获得了新的意义，这也是为什么要为一篇重要文献的发表而举行30周年的纪念活动，因为它至今仍然具有非常重要的现实意义。（中国社会科学院副院长、社会学研究所所长 李培林）
小城镇是城市化的“人口蓄水池”
费孝通用“离土不离乡”来形容那些白天进城镇工作、晚上返回农村生活的乡镇企业职工。他不仅把“离土不离乡”作为“苏南模式”的一大特点，而且还把这种独特的城市化进程与欧美工业化初期的城市化进行比较。他认为西方的城市化是在迫使乡村居民举家迁移的过程中实现的，而中国的城市化却从劳动力只身进城起步，劳动大军每天或者定期在城乡之间如同钟摆一般地来回流动。因此，他又称这部分劳动力为摆动人口。
摆动人口这种特有的城市化方式的出现绝非偶然。在费孝通看来，它既有深刻的根源，又具有多重功能。首先，中国传统的家庭观念和乡土观念是人们采用这种方式的根本原因。其次，从经济上看摆动人口，我们不难获得中国的工业化是以密集的劳动力去替代资本的结论。再次，从城市化本身来看，这种方式既有当时大中城市发展的不充分，无法吸纳农村人口进城的无奈，又是城市化分阶段推进，人口逐级进城的必然。
当时，费孝通让我作了一个简单的推算，即以发达国家有90%以上的城市人口作为标准，如果我国要达到同样水平的城市化，要新建多少如同上海那样的千万人口大城市，需要多长时间。并且从中，他提出小城镇可作为中国城市化“人口蓄水池”的战略构想。
他认为在大中城市的经济水平尚未提高的情况下，如果全国约3千个县治镇和约5万个城镇都能像东部沿海那样发展起来，每个镇多则数万，少则数千地吸纳乡村人口的话，那将能在城市化过程中发挥不可估量的作用。所以费孝通形象地把小城镇比喻为“人口蓄水池”。同时，他还认为，无论是从居住环境的优化，还是从乡村人口进入城市需要经过较长的市民化训练而言，小城镇都可以是现实的选择。（上海大学社会学系教授 沈关宝）
小城镇建设应遵循十字方针
费孝通的小城镇研究不仅在理论和实践上有巨大成就，而且在社会研究方法上也有许多创新和建树，是一份宝贵的文化遗产。在吴江部分小城镇初步调查的基础上，费孝通为小城镇研究课题组提出了“类别、层次、兴衰、布局、发展”十字方针。他用这十字方针描述了小城镇的类别和层次，分析了小城镇的兴衰历史与原因，概要地叙述了小城镇的布局和发展。
以小城镇的特点来分类，对于确定小城镇的发展方向十分重要。他认为小城镇不是千篇一律的社会实体，小城镇既有一定的共性，又有各自的个性和特点。因此，小城镇研究的第一步，应对不同的小城镇进行分类。费孝通提出“类别”的目的，就是为了突出这些小城镇的特点，为其规划和建设提供依据。这就可以避免千篇一律，发挥优势，建成具有特色的小城镇。
他还指出，乡镇企业的迅速发展，极大地推动了小城镇建设。但小城镇的经济发展、商业流通和建设布局中，还缺乏整体性，各自为政、见缝插针等问题，都涉及集镇的管理制度问题。
小城镇的发展自然也应该考虑规模效益和避免土地、资金的浪费。但农民把房子建到镇里，不能让农民闲着没事干。费孝通说，有人已经作出估计，在未来20年内，全国大约有5亿左右的农村人口会离开农业。如何安排他们，我们必须从战略高度及早研究，研究小城镇社区的空间布局，从整体考虑产业的发展，让进城的农民有房住，获得稳定的收入。农民安心在小城镇生活，才是小城镇发展的出路。（复旦大学社会学系教授 刘豪兴）
“三农”问题出路在小城镇建设
1983年9月21日，费孝通在南京“江苏省小城镇研究讨论会”上发言，对吴江小城镇的类别、层次、兴衰、布局和发展作了十分精到的分析，后来以《小城镇 大问题》为题公开发表。这是中国社会学研究的一份经典性文献。
记得费孝通在纪念《小城镇 大问题》发表20周年座谈会上曾说，中国发展的方向在农村，农民问题、农村问题、农业问题的出路归根到底还是要靠加快小城镇建设。实践证明，小城镇除了是农村的政治、经济和文化中心外，在农业人口转移中还具有重要作用。
费孝通当年调查过的小城镇，如今有不同程度的成长。有的成为中等城市，如盛泽镇；有的还是小城镇，但城镇人口明显增加，如震泽镇。
吴江小城镇发展为外来人口创造了许多就业机会，对搞活农业人口转移这个全国一盘棋作出了重要贡献。当然，最得益的还是当地农民。费孝通在吴江调查时曾经说：“农民进社队企业打工，叫‘离土不离乡，进厂不进城’。”这种农业人口转移方式，在吴江不仅仅存在，而且有了新的开拓。为了推进小城镇建设与新农村建设，吴江出台了“三集中”“三置换”的政策。其中，农民向新型社区集中，据2010年统计，累计已有11万多的农民迁入新型社区。集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及房产置换成股份合作社股权，城镇社会保障和城镇住房实行换股、换保、换房、进城镇，由农民变为市民。这个政策符合土地制度改革探索的方向。
放弃宅基地的农民，住进了集中居住小区，一般可以拿到2套房子作为补偿，而且可以领到以前只有城里人才有的劳保卡和医保卡。农民就地市民化，接纳他们的就是经过近30年发展的小城镇。这是吴江农民的福音，同时也是苏南农村改革与发展的前景。
接下来，小城镇要怎么走？我认为，要以人为本，增强对城镇居民基本公共服务的能力；产业支撑，提升吸纳农业转移人口就业的能力；绿色低碳，建设生态文明为核心的美丽城镇；改革拉动，以要素市场化释放城镇化动力；城乡统筹，提升农民落户城镇或做职业农民的意愿。（中国社会学会会长、江苏省人民政府参事室主任 宋林飞）
城乡一体化应关注“乡土重建”
中国要实现城乡一体化，一定要抓住城乡结构的中国特点，有必要关注费孝通在《中国绅士》和《乡土重建》中所提及的城乡关系结构，在此基础上再联系到今天的中国社会转型。现今，转变的一个核心就是城市的拉动力远远大于乡村的吸引力，城市像个抽水机一样吸取营养，农村因此才会出现空心村以及土地荒芜的景象。今天，在推进城市化建设的同时，还是需要重提乡村建设，但不是改造农民，而是辅助农民。
农民的邻里关系、宗教信仰以及生产方式都曾经是原有的居住地的生活方式，今天大家开始居住在城市后，人们如何相处，变成一个极为紧迫的社会问题。
大批的农民转变为市民，以及一部分的市民转变为以农为业，这是未来人口流动的一种必然趋势。一方面是大量的农民涌入城市，另一方面，大量的城市居民则想逃离城市。这种“围城效应”将在未来越来越明显地体现在人们的生活中，特别是体现在今天中国社会的城乡关系的快速转型中。
未来城市中如何转化那么多的农村人口，而农村的人口空缺又如何能够由新的一代或者新的人口来加以填补，这是一个关涉到整个中国社会安全和稳定的大问题，需要在这一点上进行深入的思考。（中国人民大学人类学研究所所长 赵旭东）
处理好城镇化速度和质量的关系
改革开放以后，费孝通长期研究小城镇发展、城乡关系与区域协调发展问题。1983年，他发表了《小城镇 大问题》，为我国的小城镇发展发挥了重要的推动作用，对于目前和未来我国的城镇化仍然具有十分重要的启示。
在快速推进城镇化的中后期阶段，如何处理好城镇化速度和质量的关系、促进城镇化的持续健康发展，是当前和未来我国经济社会发展的任务和难题。
因此，我国需要进一步审视和完善城镇化的思路。从目前来看，因重视程度不够，小城镇的发展面临着诸多障碍：观念落后，对小城镇的地位认识不清，城镇化过程中的独立性被削弱，转型升级的难度加大，还有小城镇的行政管理体制不顺、土地制度、户籍制度等问题。
小城镇的健康发展是未来我国城镇化进程的重要组成部分，在未来全面推进新型城镇化，促进我国经济社会的转型升级，需要加快小城镇的发展。因此，我们要全面厘清新型城镇化的科学内涵，着力打造小城镇的特色产业和经济基础，大力加强小城镇物质基础设施与社会文明建设，积极稳妥地推进小城镇向“城市”的转型升级。
在大力推进大中城市发展的同时，依然要高度重视小城镇的独特作用。城市规模宜大则大、宜小则小，不要先入为主、人为设定过多的条条框框，限制小城镇的发展。恰恰相反，应当更加注重利用政府与市场两种力量，积极引导大中城市支持小城镇建设，早日使“小城镇”变成“小城市”，在基本实现“新型城镇化”的过程中为完成中国特色的“城市化”奠定基础。（中国社会科学院民族学与人类学研究所研究员 王延中）
新型城镇化依靠行政和市场两只手
历史发展到今天，费孝通的城镇化思想对于当前我们思考新型城镇化依然具有重要的参考价值。一是探索城镇化问题上，他将自己的效益观称为“社会经济观”，以区别于单纯追求经济效益的经济观。二是费孝通把关于中国发展观点的思想主线延伸到人类的意义和目的上。这些，都是非常有价值的探索。
在城镇化研究中，费孝通始终把农民生活作为出发点和落脚点，真正把产业发展和解决就业作为城镇化的基础，并且强调不断发挥市场在城镇化形成中的基础性作用。
费孝通指出，城镇化离不开政府，但如果城镇化建设一切都按照行政命令推进，那一定会出现灾难性后果。如何通过建立全国统一的市场体系，并使国内市场与国际市场有机接轨，进一步打破经济发展的行政羁绊，逐步建立起与社会主义市场经济体制相适应的地方行政体制，是新时期城镇化建设无法回避的内容。
当前，新一届政府正在把推进新型城镇化作为保持经济社会持续稳定发展的重要引擎和解决数亿流动人口安居乐业的重要手段，提出要把发挥城镇化最大潜力和改革最大红利有机结合起来，形成叠加效应。在此背景下，重读《小城镇 大问题》，对中国当代城镇化道路的探索仍会有诸多启迪。
推进新型城镇化，要坚决避免传统发展城市中过多依赖开发建设大项目的思路。过去十几年，以GDP政绩考核干部，各地把过多的资源投入到住宅和基础设施，导致城市和区域缺乏创新和活力。城市的真正活力来自于源源不断流入的人口。因此，要依靠行政和市场两只手，实施流动人口市民化政策，在实现基本公共服务均等化的前提下，不断加快旧城镇改造和新城镇建设，发展产业，创造就业，真正建设起能够实现人的全面发展所需要的物质、文化和社会环境，使各类城镇成为充满活力的人类居住点和社会共同体。（国家行政学院教授 丁元竹）
制度创新是高质量城镇化的关键
过去依靠行政推动城镇化，尤其是行政推动与政绩、考核指标挂钩，导致城镇化实践出现问题：城市臃肿，质量不高；城市交通严重拥堵；城市空气污染；城市面貌千篇一律；所谓的城市圈只是数量众多的城市聚集在一起，没有形成合理的城镇体系；城乡差别进一步扩大，城乡壁垒更趋坚固，城乡利益出现固化之势；城市中形成了新的“二元化”，加之原来的城乡二元结构，使得城乡关系更加复杂，难以厘清。
我国的城镇化战略，既是一个实践的过程，同时也是一项建立现代体制、机制的实践活动。比如城镇化过程中出现了庞大的农民工群体，要使他们逐步融入城镇，就需要建立公共产品的均等化供给体制，建立现代形态的社会保障制度。
要解决现在城镇化大潮下的特大城市、大城市人口过于集中、交通严重拥堵的问题，根本之策不是靠人为的控制、限制，根本之策是要通过体制、机制创新，改变现在过于集中的资源配置关系。解决的办法是改变少数城市既是政治中心，又是经济中心，又是文化中心的格局，改变过分依赖行政力量配置资源的做法，让市场、社会得到健全发育，承担应当承担的职能，实现资源配置的分散化、均衡化。
城镇化中的制度建设、制度创新的方面很多，任务相当艰巨，诸如城乡管理体制、人口管理制度、户籍制度、城镇建设投入机制、农村土地流转制度、农村土地制度等等，都需要改革和创新。政府应当将注意力转向通过制度创新，运用制度建设的手段来宏观调控城镇化的实践。唯有如此，才能引导城镇化过程的健康和有序，才能通过城镇化造就出一个现代形态的国家来。（南京师范大学社会发展学院院长 邹农俭）
（本版内容由本报记者苏雁、本报通讯员李锦整理）
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