推进全面深化改革的关键：树立现代治理理念

    提 要 

    十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，这是我们党首次提出“国家治理体系”和“治理能力”的概念。“管理”到“治理”一字之差，不仅是我们党在理论和实践上的重大创新，而且反映了党和政府从“管理”国家到“治理”国家思维上的跨越，体现了党的政治智慧和勇气。而要实现好国家治理的现代化，首要的是树立现代治理理念。

    所谓“治理”，即用规则和制度来约束和重塑利益相关者之间的关系，以达到决策科学化的目的。它是由治理主体、治理内容、治理结构以及治理机制等构成的，以规则、合规和问责为核心要素的一整套制度安排，其与管理的主要区别为：就目的而言，治理的目的在于实现多元利益主体的利益均衡，而管理强调的是保证既定目标的实现；就职能而言，治理注重监督、明确责任体系和决策指导，而管理主要关注决策落实的计划、组织、指挥、控制和协调；就实施基础和依据而言，治理主要依靠契约以及法律规范，而管理主要依靠内部的管理层级关系；就地位和作用而言，治理的作用在于规范权利和责任，而管理侧重于规定具体的发展路径和方法。

    现代治理有着自身的理念和思维。首先，治理是一种多元化的系统思维，要求识别治理系统中各主体的关联性，强调治理的民主性以及处理好多元利益主体的利益关系。其次，治理的内容是通过多元利益主体的参与，建立规范的治理结构、相互协调的治理机制，并实现治理机制之间的良性互动。第三，治理的关键是顶层设计，涉及制度层面和决策职能。第四，治理的手段是“疏”“统”并举、软权力和硬权力并用，以疏导和软权力的运用为主。最后，治理还是一种过程化思维，是围绕“合规、规则和问责”不断演进的建设过程。

    从“管理”到“治理”的跨越是全面深化改革的“破题”之举，是重大的思想解放和理论创新，也是解放和发展生产力、解放和增强社会活力的利器。过去的改革中我们将更多的精力放在了行政管理、社会管理等内容上，而此次全会提出的国家治理体系，囊括了政府治理、社会治理、中介组织治理以及公司治理等内容，强调通过全面深化改革，完善经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域制度和规则的建立、执行以及监督和问责，使制度和体制机制更加完善，决策更加科学，实现党和国家各项事务制度化、规范化、程序化，“把各方面制度优势转化为管理经济社会事务的效能”。

多元利益主体  推进国家治理体系建设

    全会提出的国家治理体系涉及经济、政治、文化、社会、生态文明和党建等诸多领域，强调国家治理体系应是“系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”。在推进国家治理体系建设过程中，全会强调通过构建治理权分享机制如构建“程序合理、环节完整的协商民主体系”，充分发挥国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织以及广大人民群众等多元利益主体参与治理的积极性，明确其在治理中的权责和义务，从而实现国家治理体系的制度化、科学化、规范化、程序化。在这个体系中，多元的利益相关者可以根据自己的意愿选择是否参与国家治理以及参与国家治理的程度，从而实现治理的民主性。

    推进治理能力的现代化，需要充分运用法治思维和规则、制度治理国家，通过构建相应的治理结构和机制强化规则和制度的执行与问责，从而“提高改革决策科学性”。从这个层面而言，国家治理能力现代化是国家治理有效性的充分体现，而一系列的规则和制度特别是法治，能够为国家治理体系的构建和治理能力的现代化保驾护航。

注重顶层设计 构建有效的政府治理

    当前，在处理政府与市场关系的政府治理实践中，存在着“治理倒置”的现象，即“上层抓管理，下层想治理”，政府和官员往往管得过宽过细，“治理权”无形中被转换为“管理权”，弱化了治理的功能，一定程度上抑制了市场和管理者的积极性与主动性。此次全会指出实现有效的政府治理“必须切实转变政府职能”“创新行政管理方式”“建设法治政府和服务型政府”。在推动有效的政府治理建设方面，全会还强调致力于顶层设计，“最大限度减少中央政府对微观事务的管理”，同时，要求“优化政府组织结构”，“完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制”，从而在全面深化改革过程中，充分发挥政府“扶持之手”和“无为之手”在资源配置中的重要作用。治理理念在政府层面的贯彻充分体现了新一轮改革过程中“抓大放小”的思想，能够有效规避“治理倒置”，理顺政府和市场的关系。

    全会还特别提到了官员治理，强调“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”，“改革政绩考核机制”，“完善并严格执行领导干部亲属经商、担任公职和社会组织职务、出国定居等相关制度规定”，“建立生态环境损害责任终身追究制”，“加强干部跨条块跨领域交流”等。同时，还要求“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”，“把权力关进制度笼子”，“形成科学有效的权力制约和协调机制”。这些要求对于弱化政府和官员对资源配置的干预权力，实现地方政府和官员从“为数量增长而竞争”“唯GDP论英雄”到“为科学发展而竞争”的转变具有重要意义。

构建治理结构 推进社会组织去行政化

    社会体制改革方面，全会要求“加快形成科学有效的社会治理体制”“改进社会治理方式”“提高社会治理水平”。社会组织治理方面，全会强调“推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化”“逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别”“建立事业单位法人治理结构”“明确不同文化事业单位功能定位，建立法人治理结构，完善绩效考核机制”“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构”“加快公立医院改革，落实政府责任”“限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩”。在营利性组织治理如公司治理、金融机构治理日渐成熟的大背景下，包括学校、医院、中介组织在内的非营利组织和社会组织治理提上了改革日程，成为国家治理体系建设的重要组成部分，这充分体现了全面深化改革过程中治理思维和治理理念的全方位运用。

完善现代企业制度 深化公司治理改革

    坚持和完善基本经济制度方面，全会要求“完善产权保护制度”，不仅明确“公有制经济财产权不可侵犯”，还强调“非公有制经济财产权同样不可侵犯”。企业改革方面，全会要求积极发展“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济”，“完善国有资产管理体制”，“推动国有企业完善现代企业制度”，“健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构”，“建立职业经理人制度”和“长效激励约束机制”，同时，“鼓励有条件的私营企业建立现代企业制度”。现代企业制度的核心是公司治理，深化公司治理改革是推动企业建立和完善现代企业制度的必然选择。此外，全会还提出“健全多层次资本市场体系，推进股票发行注册制改革”，“优化上市公司投资者回报机制，保护投资者尤其是中小投资者合法权益”，这些都将为公司治理改革的深化注入新的活力。

    （作者单位：南开大学中国公司治理研究院）