以财税改革提升国家治理能力

    十八届三中全会将全面深化改革的总目标界定为：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。同时明确指出：财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。对财政职能的定位，进一步凸显了深化财税体制改革的重要性。

    财政是政府各项职能得以实现的物质基础，“建立现代财政制度”是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。笔者认为，以建立现代财政制度为目标，下一步财税体制改革应关注以下四个方面：

    一是要按照“完善立法”“透明预算”的要求，推进财政法治化和民主化进程。对财税体制改革而言，首先要“落实税收法定原则”，结合税制改革的推进，逐步将授权立法体制下制定的各税种的《暂行条例》上升为法律。同时在全部政府收支纳入预算管理基础上，建立“全面规范、公开透明”的预算制度，加强人大预算决算审查监督职能，并且将审核预算的重点由平衡状态、赤字规模，向支出预算和政策拓展。

    二是要建立科学的政府资产负债和收支核算体系，提高财政决策科学化水平和财政运行效率。按照权责发生制建立政府收支核算体系，编制全国和地方资产负债表（包括自然资源资产负债表），是制定跨年度和中长期预算，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制的基础，也是建立现代财政制度的基本要求。

    三是要合理确定宏观税负，完善税收制度。2012年，我国公共财政收入占GDP的比重为22.59%；全部政府收入占GDP的比重在35%左右，如果扣除土地出让收入则在30%左右。未来，综合考虑城镇化进程和人口老龄化等因素的影响，应在稳定宏观税负的前提下，通过税费综合改革和提高国有资本收益上缴比例优化政府收入结构，同时按照有利于结构优化和社会公平的要求完善税收制度。下一步税制改革的重要任务是通过“逐步提高直接税比重”实现直接税和间接税的均衡布局，加大税收调节收入分配的力度。

    四是以“明确事权”为核心建立规范、透明、稳定的中央与地方财政制度。中央与地方财政关系的基础是科学合理、清晰稳定的事权划分。1994年财税体制改革的重点，是税收收入的划分，而由于长期以来中央和地方之间事权不明确，存在着财政收支增长和GDP挂钩的法定支出项目过多，专项转移支付的规模过大、数量繁多，对地方配套资金的要求过多且缺乏统筹协调，上级政府制定政策下级政府负责实施等种种导致地方财力与事权不匹配的现象。

    因此，下一步财税体制改革，要按照发挥中央和地方两个积极性的原则，以明确各级政府事权划分为核心建立事权与支出责任相适应的制度，并在此基础上进一步理顺中央和地方收入划分，清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，完善转移支付制度。此外，配合省直接管理县（市）体制改革的推进，按照财力与事权相匹配和事权与支出责任相适应的要求，逐步完善省以下财政体制。

    （作者为中国社会科学院财经战略研究院税收研究室主任）