筑牢国家治理的财政基础和财政支柱

    通读党的十八届三中全会公报，可以发现，有关财税体制改革的内容特别引人瞩目。深化财税体制改革不仅作为全面深化改革系统部署的一个重要组成部分，而且还被提升至关乎“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略高度，被赋予了“国家治理的基础和重要支柱”的特殊定位。在新中国的历史上，这绝对是第一次。

财政是国家治理的基础

    随着我国国力和现代化水平的迅速提升，国家面临的国际形势比以往任何时候都错综复杂，面对的国内改革发展稳定任务也比以往任何时候都艰巨繁重。这些都对我国现实的国家治理体系和治理能力提出了严峻挑战。正是基于这种判断，推进国家治理体系和治理能力的现代化，被明确界定为当前这一场全面深化改革战役的总目标。

    实现国家治理的现代化，当然要从筑牢其基础做起。财政即是国家治理的基础，因为在任何经济社会和任何发展阶段，国家治理的主体都是政府，财政则是政府履行职能的基础所在。

    政府做任何事或从事任何活动，都是要花钱的，都要以花钱为条件。政府所花的钱，来自财政支出的拨付。政府要花钱，就要筹钱，就得有钱的来源。政府所筹措的钱，构成了财政收入。这一收一支之间或财政收支的过程，实际上便是作为国家治理主体的政府履行职能的活动。没有财政支出的拨付，没有财政收入的筹措，就不可能有政府职能的履行，也就不可能有国家治理的实现。可以说，财政与政府、财政与国家治理如影随形、亦步亦趋，系密不可分的统一体。此其一。

    相对于其他方面的政府职能，财政职能所具有的一个特殊品质或突出特点，就在于其最具“综合性”——覆盖全部、牵动大部。由于财政收支既是所有政府活动的基础，又是连接政府和家庭企业最直接的纽带，牵住了财政职能这个牛鼻子，顺藤摸瓜，就等于抓住了政府职能履行、国家治理实现以及整个经济社会运转的全部内容。此其二。

    政府的收支活动要遵从一定的制度规范来进行。围绕政府收支所形成的一系列财政制度安排，它的优劣不仅直接决定着财政职能的履行状况，而且事关所有政府职能的履行状况，进而决定着国家治理体系的运行状况和国家治理的实现水平。所以，财政制度的现代化与国家治理的现代化息息相关。它们之间彼此依存，互为表里。只有打下了现代财政制度的坚实基础，才可能收获现代国家治理体系和治理能力的成果。此其三。

财政是国家治理的重要支柱

    实现国家治理的现代化，也自然要筑牢其重要的支柱。财政即是国家治理的重要支柱，因为在构成现代国家治理体系的诸种要素中，财政几乎是最重要的一种要素。

    第一，纵观世界各国政府所履行的职能，尽管项目繁多，表现各异，但从大类分，无非是“事”和“钱”两方面。前者主要涉及行政事务，后者主要指财政事务。与之相适应，国家治理的实现线索，无非位于两个层面：事权与财权的界定和支出责任与财力的配置。只有各级政府和各个政府职能部门的事权与财权界定清楚了，各级政府和各个政府职能部门的支出责任和财力配置妥当了，各项政府职能的履行才可能落到实处，国家治理的相关活动才可能运行顺畅。无论是就政府职能归类的“事”和“钱”的两个方面事务而言，还是就国家治理实现的“事权与财权”“支出责任与财力”的两个层面线索而论，财政都是不可多得的重要支柱。

    第二，无论从哪个角度看，在全面深化改革的系统部署中，加快转变政府职能都是一场硬仗，也是一块最难啃的骨头。而在这方面，我们实际面临着从“事”入手还是由“钱”入手来转变政府职能两种选择。相对于各级政府之间和各个政府部门之间的权力归属和利益分配关系而言，有关“事”的方面即行政管理体制的调整，对其的触动是直接的、正面的，有关“钱”的方面即财税管理体制的调整，对其的触动则是间接的、迂回的。显然，前者实施的难度较大，遇到的阻力因素较多。后者实施的难度和阻力通常弱于前者。以财税体制改革为突破口，顺势而上，显然有助于迂回地逼近政府职能格局的调整目标。这意味着，财税体制改革不仅应当作为全面深化改革的重要支柱，而且也应当成为实现国家治理现代化的重要支柱。

    第三，在现代社会的国家治理体系框架中，政府预算绝对是一个重要载体。通过政府预算治理国家，更是迄今可以观察到的有关现代国家治理活动的一个基本轨迹。作为政府财政收支安排的一个基本计划，政府预算反映和规定了政府在预算年度内的工作或活动范围、方向和重点。通过政府预算，我们可以了解政府的工作，透视国家治理的活动；作为各级人民代表大会审批的一个重要文件，政府预算还是人大代表和全体人民监督政府收支运作的途径和窗口。通过政府预算，我们可以评价政府收支运作的成本，考核国家治理工作或活动的绩效；作为必须经过各级人民代表大会审批才能生效的一部具有法律效力的文件，政府预算也是控制政府支出规模的一个有效手段。通过政府预算，我们可以形成对政府支出规模和国家治理活动成本的有效控制。

以现代财政制度的建立，筑牢国家治理的基础和重要支柱

    上述分析，不过是作为国家治理的财政基础和财政支柱所具有的功能和所能发挥的作用的一个缩影。进一步分析还可以看到，在全面深化改革的背景下，国家治理所涉及的范围已全面覆盖经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各个领域。实现“推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革的总目标，也就意味着要全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设。

    以如此的视角认识十八届三中全会所做出的全面深化改革的系统部署，便会发现，无论是紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，还是紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，也无论是紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国深化文化体制改革，还是紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，亦无论是紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，还是紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革，都离不开财政收支规范化运行的基础和支撑。

    这启示我们，在当前这一场全面深化改革的重大战役中，深化财税体制改革可能是最为关键的一仗。深化财税体制改革的主要着眼点，可以也应当放在建立与现代国家治理体系和治理能力相适应的现代财政制度上。正因为如此，十八届三中全会才会作出“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”的重要判断。

    可以由此确立的行动路线是，瞄准建立现代财政制度这一基本目标，通过完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、提高效率以及改进预算制度、建立事权和支出责任相适应的制度、发挥中央和地方两个积极性等一系列重大改革，为全面实现国家治理的现代化筑牢财政基础和财政支柱。

    （作者系中国社科院学部委员、财经战略研究院院长）