“以奖代补”可塑造新环保政绩观

    环保之所以在地方工作中屡被边缘化，原因就在于这个工作不可量化，不能在一定周期内兑现为地方发展成绩。“以奖代补”会改变其“不可量化”的“缺陷”，媒体和公众的密集关注，又可以大大提高其“能见度”。

    10月15日媒体报道了来自财政部的消息：中央财政已于日前安排50亿元资金，全部用于京津冀及周边地区大气污染治理工作，具体包括京津冀晋鲁和内蒙古六个省份，并重点向治理任务重的河北省倾斜。

    耐人寻味的是这50亿元的补贴方式。财政部表示，该项资金将以“以奖代补”的方式，按上述地区预期污染物减排量、污染治理投入、PM2.5浓度下降比例三项因素分配。本年度结束后，中央财政将对上述地区大气污染防治工作成效进行考核，根据实际考核结果再进行奖励资金清算，突出绩效导向作用。

    之前，无论是国务院发布的大气“国十条”、六部委联合发布的《京津冀及其周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，还是北京市人大正在二审中的《北京市大气污染防治条例》，都凸显出了一种“污染者买单”的思路，并强调了地方治理的义务和事权。舆论围绕大气治理海量的讨论和博弈，基本集中在一个方向，即厘清“谁是污染者”，污染者又该“如何买单”等问题。作为中国治理大气污染的最新动作，这个“以奖代补”的方式可能会引起两类疑问，一是大气污染没有边界，中央财政为何只勾选了这六个省市？二是污染者担责的惩罚性机制如何转换成了治理者受惠的奖励性政策？

    其实，都是“公平性”的问题。但恰恰在生态治理上，公平只能作为一个价值指向，毫厘不差的权责对等几乎是不可能的。围绕“雾霾”和“PM2.5”展开的全民讨论已持续几年，在这场自发的、最能展现原始共识的讨论中，“京津冀”大气污染重灾区的角色已经确立，以其为抓手并惠及全国的诉求也非常明显。从这个角度来看，以中央财政支持六省市治污的决策并不突然，其实是经过了一场大规模的公共讨论，只不过这个讨论性质宽泛、时间漫长。

    目前的情况下，公众对大气污染的巨大忧虑已经转换成了对重污染地区的严厉鞭策，“获得奖金”这件事可能让公众的情绪有些转不过弯。但其实换个方向来看，治理者获奖也是污染者买单原则的变相运用，只不过将“买单”温和化处理了，由被惩戒变为零奖励。这种灵活的治理手腕，其实是对改革经验的习惯性运用：其一，特区先行或部分地区破题；其二，对于情况复杂或暂时无法厘清的部分“不争论”。

    更值得注意的是，“以奖代补”有可能助推一种“环保政绩观”的出现。环保和治污之所以在地方工作中屡被边缘化，原因就在于这个工作不可量化、能见度低，不能在一定周期内兑现为地方发展成绩和地方官员政绩，从政府机构到施政者都缺乏做这件事的动力。现在，污染物减排量、污染治理投入、PM2.5浓度下降比例的考核会改变其“不可量化”的“缺陷”，媒体和公众的密集关注，又可以大大提高其“能见度”，以环保为政绩的治理观念有望出现——一旦这个冲动有了，很多事情就会变得好办很多。