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公共预算制度是运用有限的财政资源满足公共需求的制度安排，它明确反映出政府计划做什么、正在做什么、已经做了什么，并详细界定了政府的职责与活动范围，划定了公共领域与私人领域的边界。可以说，公共预算不仅是分配公共资源、控制政府、实现公共治理的核心工具，更是民主政治的制度载体。
民主与法治是公共预算的基本灵魂
公共预算通过列出政府收支来描述政府行为，预算把想要完成的任务目标与达成这些任务所必须的资源联系起来。虽然制定公共预算的多数活动都是技术性的，但是公共预算在本质上是政治性的——预算决定着政府的范围、资源的配置、财富的分配以及政府对于公众的责任。当然，政府运用预算工具来参与资源配置，对收入分配、消费、储蓄、就业、物价水平等有根本性影响，因而，预算的经济属性同样不容忽视，但预算发展史的本质是一部预算立法史。
从现代预算制度的发展历程来看，公共预算是在西方国家新兴资产阶级限制王权滥用财权的斗争中诞生的，其实质是以“法治”代替“人治”，以“公权”代替“私权”，从而定义为公共预算。从大多数现代国家的情况来看，政府行政部门承担预算编制和执行的角色，立法部门则承担预算审批和监督的职能，只有事前确定好，并经过立法机构的批准，预算才具有法律效力。预算权力在两大部门间的分配与博弈伴随预算运作的始终。立法机关代表公民，行政首长代表政府，通过预算这一中介，使公民获得了解政府活动、参与公共事务的工具以及对政府说话的权力。
预算法治化，一方面应体现为预算法律制度体系的科学性与完备性；另一方面应体现为制度的严肃性，即所有预算活动有法可依、依法理财、执法必严。政府收支活动受到预算制度的严格约束，财政每一笔收支、每一项决定都不能脱离法律、制度和公众的监督与问责。预算过程参与者众多，角色不一，目的与作用迥异，不同阶段各具特点。以法治为先决条件才能保证制度的良好运行。
预算民主化，要求公共财政活动具有广泛的民意基础，最大程度上保障公众的财产权、知情权、参与权、决策权、监督权，把公民参与和监督作为预算的必要环节。预算过程既应包括公民通过权力机关、审计机关等间接式的参与和监督，也应包括直接的公民参与和监督。
我国以往的预算改革主要集中于预算方法、资金管理等改进预算配置效率或完善预算管理技术的方面，并且预算相关法律法规级次很低，降低了预算制度的严肃性与约束能力，不利于政府职能的发挥，更制约了政府对公共需求的直接响应，甚至某种程度上成为“土地财政”、“腐败”等经济社会问题存活的土壤。公共预算制度的法治化与民主化建设，必须打破部门利益之争、推动顶层设计，实现体制创新和机制创新。
推动“政府预算”向“公共预算”转型
理论上看，公共预算通常具有四个维度：第一，它是法定经济和社会需求之间分配稀缺性公共资源的政策工具；第二，它是一项行政与管理的工具，确定了提供满足公共需要的公共产品与服务的方式和途径，建立了评估活动效率、效果的标准；第三，它是指导国家与地区的经济增长、收入再分配、促进就业、抑制通货膨胀的工具；第四，它是一项财务管理工具，确保政府部门对授权项目的收支负责，向公众提供可用于问责的工具。即，总额控制、配置效率、运作效率和财政问责是公共预算的四个基本目标。
现代公共预算管理制度应具有完整性、公开透明性、事前确定、由权力机关批准授权、严格执行、公共问责等基本特征。国外的研究中，公共预算（public budget）基本等同于政府预算（government budget），偶尔涉及到非政府组织类公共部门预算。但置于中国转轨经济的特定背景下，政府预算与公共预算是有质的区别的。
在计划经济时期，预算是国家运用指令性计划配置资源的从属性工具，是经济计划的转换文本；1978年，我国拉开改革开放大幕，到1994年，分税制财政体制基本确立，《中华人民共和国预算法》获得通过，此间，预算改革的焦点主要集中于中央与地方政府间财政收入分配关系的确立与管理上；到1998年，正式提出建立公共财政框架，与之相呼应，1999年实行部门预算改革，之后的单一账户国库集中收付改革、非税收入收缴改革、政府收支分类改革等取得了极有成效的进展，预算成长为具有资源配置和宏观调控功能的独立政策工具。但这些预算改革主要以加强政府内部行政控制为目标，尚未上升到法律高度，难以满足“公共预算”的应有之义：“政府预算”倾向于面向政府内部，支持政府行为；“公共预算”则是面向公民的，直接支持公民的行为与福利。
以计划经济时期的预算作为改革的起点，使得我们的行政预算与立法预算的观念相对淡薄。虽然预算每年要经过人大的审议批准，但还谈不上预算权力在两大部门间的分配与博弈，也难以体现出公民对预算的真实参与。立法机构的预算作用应在于代表社会公众对政府行政活动进行参与、制衡、监督、检查和问责。
现今，我国公共财政建设进入成熟期，预算制度框架已具备了良好的运行基础，很多地方政府已开展了积极的公共预算制度实践，社会公众对财政预算问题的关注度也不断提高，推动政府预算向公共预算转型的时机已经成熟。
如何把法治化、民主化落实到公共预算制度建设的过程中
可以《预算法》的修订为突破口，因为《预算法》是预算制度体系的最高权威。1994年，我国市场经济改革刚刚起步、公共财政目标尚不清晰，这一历史背景下出台《中华人民共和国预算法》，难免有其局限性；2004年全国人大正式启动《预算法》修订工作；到2011年12月和2012年6月，《预算法》修正案草案审议稿两次提交全国人大常委会审议，引起社会高度关注。
《预算法》的修订，需要调整法律层面与行政操作层面的脱节。此外，立法工作应具有严肃性、科学性和前瞻性，要能满足未来很长一段时间的制度需求。尤其是，预算制度改革与财政体制改革密切相关。财权与事权的科学划分有利于消除地方政府公共品供给融资的困境、降低各级政府与部门的道德风险，是消除预算改革障碍、实现预算公开的必然要求。目前，分税制财政体制的调整已箭在弦上，《预算法》作为规范政府预算活动及由此而产生的预算关系的法律规范的总称，其修订工作必需结合分税制财政体制改革协调进行，最终以制度来体现改革成果、贯彻改革方案、指导未来工作。
具体来说，根据法治化、民主化原则，首先，《预算法》应与时俱进修订立法宗旨，体现权力制衡机制，完善预算权力结构。合理配置立法机构与行政机构之间、公民与政府之间、各级政府之间、政府内部各部门之间的预算权。将预算编制权、审查权、批准权、否决权、调整权、执行权、决算权和监督权等一系列权力落实到相关预算主体上，并为各预算主体行使权利提供必要的保障措施。
其次，在预算主体权责明确的基础上，引入预算绩效管理，建立绩效评价体系，这不仅可以提升公共资源的配置效率，而且便于落实问责制度。
再次，从法律层面上落实预算过程与预算内容的完整性和公开透明性，这是预算审批、预算监督权得以实现的基本条件。
最后，明确“公共预算”在《预算法》中的地位。现行《预算法》中，关于“政府公共预算”这一称呼，在未确立公共财政目标之前，作为特定历史背景下的习惯性的延续，专门用以描述政府经常性收支，是可以理解的。但随着公共财政建设向成熟期迈进，从全口径预算管理角度看，无论是税收收入、资本资产性收入抑或是其它政府受托管理的资金，都属于公共预算内容范畴，原有称呼不利于科学划分复式预算层次。
（作者单位：南开大学经济学院）
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