玉山调查

    “基础不牢，地动山摇。”在我国政权层级中，乡镇一级是最应该加强的，不仅因为乡镇党委、政府天天要和群众打交道，而且现在公共服务的内容和项目越来越多，他们的工作水平和能力直接关系到党的宗旨实现和政权的稳固，我们必须下更大决心、用更大气力搞好乡镇建设。我认为，下一步的工作重点是，树立经营乡镇的理念，以深入推进农村综合改革为牵引，以镇、村合理调整为突破，加快推进乡镇体制转变，建立健全事权与机构、人员、财力相匹配的运行体制，使乡镇真正成为紧贴群众、服务群众的基层政权。

    玉山镇是一个典型的关中农村乡镇，位于西安市蓝田县东北部，是蓝田猿人遗址所在地，因盛产蓝田玉而得名，面积63.2平方公里，辖15个行政村、100个村民小组，户籍6043户、28636人（其中6600人在外务工），最大的村3298人、最小的村133人，耕地2.1万亩、人均0.8亩。2012年农民人均收入8892元，省定贫困线下1854户、7469人，享受低保733户、1172人。

    玉山镇机关核定9个部门（“三办一所”和“三站一所一中心”），编制58人（行政28人、事业30人），实有14个部门、6个专设岗位，人员62人、在岗55人（行政16人、事业33人、公益性岗位4人、临时工2人）。镇领导职数6人，实配5人（党委书记1人、镇长1人、人大主席1人、副书记兼人大副主席1人、副镇长1人，另有镇长助理2人、不占职数的武装部长和组织员各1人）。党委书记刘小强现年40岁，有10年乡镇工作经历，2009年12月来镇工作；镇长赵卫平现年45岁，由蓝桥镇调到玉山镇工作，刚刚通过镇人大选举。驻镇单位有17个，包括法庭、公安、国土、农业、国税、地税、工商、供销、电管、邮电、信用社、卫生院和中心小学、许庙中学、玉山高中以及林业派出所、清峪林场等，共563人。全镇有22个党支部，包括村支部15个（其中一类1个、四类1个），共742名党员（其中117名流动在外）。

    按照省委对群众路线教育实践活动调研工作的安排，我于5月9日和10日到玉山镇蹲点调研，考察镇机关、村“两委”和驻镇单位，走访农户、企业、学校、医院，先后3次与干部群众座谈，了解党的农村政策落实情况，把脉农村干部群众的思想情绪，研究乡镇机关运行和职能转变。

总体印象

    总的感到，玉山干部群众对党和政府感情深厚，对中央和省上的强农惠农富农政策总体满意。他们表示，近年来党和政府发展农业、保障民生的一系列政策措施，有力推动了农村发展、农业增效和农民增收。特别是加快农田水利建设，实行种粮和农机具购置补贴，开展林地和宅基地确权，发展农民专业合作组织，启动农民贷款个人信用担保等，促进了农业生产和经营方式的转变。同时，实施人人技能工程，实行学龄前一年和义务教育阶段免费就学，推行全民养老和合作医疗保险，发放高龄老人、残疾人等生活补贴，启动避灾扶贫生态移民搬迁，促进农民进城落户等，给农民带来实实在在的利益，农民的幸福感明显增强了。我在玉山镇政务大厅碰到了来办理高龄补贴的刘永信，他告诉我，现在农村群众都说党好政策好，他自己活了几十年，从来没听过当农民还能拿补贴，这以前想也不敢想的事都活生生地发生在眼前了。

    干部群众对镇党委和政府的工作比较认可。他们反映，镇上充分发挥区位、交通、生态等优势，以保稳、扩镇、强产业为主线，加快小城镇建设，壮大葡萄产业，发展观光农业，推动乡村旅游，强力打造特色鲜明的商贸重镇和红酒小镇，玉山发生新的变化，大家有目共睹。比如，着力改善城乡基础设施，老东街和政府街顺利改造，环山路至车站的镇容焕然一新，文化新区路网基本形成，35公里通村水泥路建成通车，跨河大桥重建完成，污水处理厂建成投运。再比如，支持农村青年外出务工，鼓励返乡农民工创业，帮助贫困群众增加收入，去年又有874人脱贫。

    群众对玉山党员干部的作风基本满意。据调查，镇村干部与群众关系密切，经常向群众讲解富民的政策措施，了解群众衣食住行用等情况，排查化解房界、地界、排水纠纷等问题，确实是情况熟、点子多。镇上领导坚持“五天四夜”（星期一早到星期五下午的五个白天和四个黑夜）工作制度，经常到村组、田间与群众交谈，谋划村组建设、产业发展、脱贫致富，在群众中有较高的威信。各级党组织和大部分党员都能充分发挥作用，党的执政基础在玉山是稳固的。

感受到的问题

    通过蹲点调研，我看到了农村发展和群众生活的真实情况，也感受到镇村工作中存在的一些实际问题，其中有些虽是在玉山镇发现的，但在全省可能是带有普遍性的。

    一是地域虽近大城市，发展差距较大。玉山距西安45公里，到市区和县城仅有40分钟和15分钟的车程，高速公路、国道、省道连接，但发展相对滞后，甚至与同处秦岭北麓的长安区、周至县的一些乡镇比较也有明显差距。玉山贫困面超过1/4，经济基础薄弱，农业生产以小农经济为主，虽地处交通要道、商贸传统悠久，但旅游经济起步较晚，农民收入在平均水平线下占多，消费水平比较低，镇容镇貌变化不大。这些都反映出思想观念、发展思路等方面还有差距，值得市、县思考眼皮下的乡镇如何激活、加快发展。

    二是管理环境大变，体制机制未变。当前农村经济形势发生很大变化，生产力布局也呈现出新特点，农民生产生活条件不断改善，家庭承包经营体制已经定型，富余劳力外出务工已成趋势，交通道路缩短了乡村空间距离，城镇化生活逐渐成为农民的普遍需求。但现行乡镇管理体制，从根本上讲，还是受过去自然、历史条件制约特别是计划经济体制影响所形成的，政权功能不健全、管理机构多、事权分散、人员冗余，严重束缚了乡镇职能发挥和效能提升。比如，玉山镇14个部门分镇直管和双重管理两类，政务大厅与社保、信访、民政等站所业务交叉，17个驻镇单位管辖范围不一、以对县上负责为主，镇上协调难度较大。

    三是发展经济动力不足，发展职能缺位。《农村基层组织工作条例》和《地方组织法》都明确了乡镇抓发展的职责。在和乡镇同志的座谈中，我感到目前乡镇的体制和工作任务在推动发展上既无动力、又无压力、更无抓手。无动力，是指乡镇无财政，各项税费由县级直接收取，干部工资和工作经费等由县财政直接支付，乡镇无法从发展中直接获得收益。无压力，是指工作重点主要集中在维稳方面，考核也常以稳定、计划生育为主，对乡镇本身没有硬性的发展指标要求。刘小强同志说，现在维稳是乡镇党委、政府第一位的工作，耗费了干部绝大部分精力，而且“老办法不管用，新办法不会用，硬办法不敢用”。无抓手，是指在推动农民一家一户发展上只能靠宣传号召、典型示范等，没有财税、土地等直接性的手段支撑。

    四是镇村设置不合理，问题比较突出。乡镇人口规模不大、行政村设置过多在我省比较普遍，有的行政村就是村民组，这与过去以村为单位定项目、下资金有关。我了解到，玉山镇15个村，平均每个村1900多人，每个村民组280多人。周边镇所辖的村也大多在20个以上，每个乡镇都有空壳村。村级数量多、规模小，带来不少问题。其一是成本过大。每个村有3名干部享受补贴，而且标准低，影响了干部积极性。其二是公共服务设施投入不足，还有浪费现象。因村多资金少，公共服务设施标准低，有的建成了现在又无人用，且运转经费不足。比如，根据省、市要求，玉山镇按每村2.5万元下拨工作经费，每年仅有37.5万元，村干部工资和福利占比超过60%，剩余经费无法促进村级事务发展。其三是监管乏力。行政村实行自治，村支部、村委会是民主选举，镇上尽管采取了很多措施，但选举中存在的问题，平时管理中村务不公开的问题，甚至农村宗族矛盾等问题，引起干群关系紧张，农村不稳定问题时有发生。

    五是外出务工增多，社会隐患不少。外出务工是农民增加收入的重要途径，但青壮年劳力的离乡进城使农村空心化严重，留守儿童、妇女、老人增多，带来一系列家庭和社会问题。玉山法庭庭长李国武说，玉山法庭管辖5个乡镇，2012年审理案件258件，其中婚姻家庭案件155件，离婚案件136件，占52.7%，主要是夫妻双方长期在外打工，导致感情疏远。玉山镇小学、初中、高中留守学生比例分别达到26.1%、24.7%和10%，学生的身心健康问题比较突出。这次调研使我对进城务工人员有了更深刻的了解，农民进城又融入不了城，担心工作生活，操心老人，不放心孩子，一人外出务工影响三代人心理安定。

    六是农民的需求不断提升，公共服务亟待加强。在温饱问题得到根本解决后，农民的新期盼与政府服务出现落差。一方面，农民劳动致富、改善生活的愿望强烈，但致富门路单一、劳动技能缺乏，非常渴望政府提供技术和经营方面的帮助。比如，玉山镇核桃种植户希望在选种、育苗、栽植和病虫害防治等方面得到技术指导，也有群众想学一门手艺、举家进城落户。另一方面，许多农民期待完善的交通、文化等公共设施，盼望加快推进城乡基础设施一体化和公共服务均等化，能过上像城里人一样的生活。

    七是党员结构发生变化，管理难度加大。随着务工潮的推进，流动农民党员越来越多，有的党员常年务工在外，工作关系与组织关系脱节，处于漏管失管状态，一些党员不能按时交纳党费。同时，农村有本事的人紧缺，新党员发展困难，个别老党员自我要求不严、不能很好起到模范带头作用，组织为了保持稳定也不愿进行严肃处理。加之，一些在县里工作的退休党员把组织关系转回农村，但仍生活在县城，不能正常参加组织生活，出现了原单位不管、现党支部管不了的状况。

    八是驻地干部较少，基层夯实不够。目前的乡镇干部选派和招录方式，使更多的交流干部和大学生走上乡镇工作岗位。但由于乡镇不具备交流干部家属随迁条件，一些本地干部也把家安在县城，一些人上班来得晚、下班走得早，特别是每逢周末和节假日，乡镇无干部居住，机关就成了空架子，遇到突发事件往往找不到人。现在群众普遍认为，干部不扎根，都在县里住，距离远了，基层空了。这次我了解到，玉山镇机关干部中约80%为交流任职和公开招录，即使玉山籍的13名干部，也有6人家在县城，尽管实行了“五天四夜”制，但一些干部仍然早出晚归。

    调研中，我还了解到一些具体问题。我与上陈村、前程村的群众搞了一次座谈。陈缠美说，这几年通村公路修得好，但是大车小车都来跑，路很快就压坏了，也常出交通事故，希望通村公路修得再宽一些；胡娣娃说，现在很多村民外出打工，一些小学距家远，孩子上学由老人接送既不方便，也不安全，希望配备校车；张自鹏说，镇卫生院实行财政全保障后，看一个病人与看几个病人没啥区别，这样卫生院的服务意识就差了，时常推病人，群众小病也得到县医院去看；陈小峰说，自己搞核桃种植，缺乏技术指导，没有太阳能灭蚊灯和高压喷射农药的设备，树上生虫就得自己琢磨着买农药喷洒，结果虫没打死，却把自己熏晕了。调研中还有一些干部反映，乡镇维稳任务重、压力大，工作辛苦，建议设定乡镇工作最高年限，期满就回县市；青年干部有文化、有活力，但社会阅历浅、农村经历少，缺乏群众工作经验。一些驻镇单位反映，农村精神病患者增多，管理难度增大；中小学没有医务室、体音美教师缺乏，高中贫困生多、教学设备老化；卫生院缺乏必要的医疗设备，等等。

    从感受到的问题和乡镇群众的要求看，在以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动中，我们的干部特别是基层干部要重点解决好五个问题。一要强化发展理念，增加公共财政，从建章立制入手，引导干部把心思和精力放在谋发展、兴产业上，使乡镇有经济能力为民服务。二要与群众打成一片、融为一体，从解决干部走读现象着手，促进干部扎根基层、与群众同甘共苦。三要勤政廉政，从解决干部惰政懒散现象着手，强化工作责任和为民服务实绩考核。四要实施有效管理，从完善机构、理顺关系、精干人员着手，进一步加强乡镇公共服务和管理职能，确保为政一方、守土有责。五要增强机遇意识，地处市郊要善于发现和抓住发展机会，特别是西安市要统筹好城乡发展，率先实现城乡一体化，切实发挥中心城市辐射带动作用。

加强乡镇工作的思考

    这次调研中发现的问题，有些是长期积累形成的，有些是发展过程中出现的，有些是工作不足造成的。但总的看，我们在群众路线教育实践活动中，既要进一步转变干部作风、密切联系群众，更要建立和完善与“五位一体”总任务相适应的乡镇科学管理体制，推动乡镇实现持续发展。

    “基础不牢，地动山摇。”在我国政权层级中，乡镇一级是最应该加强的，不仅因为乡镇党委、政府天天要和群众打交道，而且现在公共服务的内容和项目越来越多，他们的工作水平和能力直接关系到党的宗旨实现和政权的稳固，我们必须下更大决心、用更大气力搞好乡镇建设。我认为，下一步的工作重点是，树立经营乡镇的理念，以深入推进农村综合改革为牵引，以镇、村合理调整为突破，加快推进乡镇体制转变，建立健全事权与机构、人员、财力相匹配的运行体制，使乡镇真正成为紧贴群众、服务群众的基层政权。

    一是加快镇村合理调整。为适应我省城镇化发展需要，合理设置乡镇和行政村，有利于优化资源配置，提高乡镇管理服务和村民自治的水平。要开展新一轮乡镇设置调整，着眼城乡一体化发展，充分考虑地理位置、交通状况、经济流向等因素，按照易于集中的原则，以县为单位继续整合乡镇。结合我省乡镇工作实际，大体上关中地区不再保留2.5万人、面积100平方公里以下乡镇，陕北地区不再保留1.5万人、面积150平方公里以下乡镇，陕南地区不再保留1.5万人、面积100平方公里以下乡镇。要推进小村并大村，按照公共设施引导、居住规模适度、有利生产生活、整建制撤并调整的原则，对现有行政村进行规划整合，有条件的地区可以按农村社区模式推进，实行社区干部（村干部）工资制，使干部能够脱产全身心地为民服务。当然，镇村调整不是短期内就能完成的工作，但必须先从规划和行政设置入手，发挥政策的导向和调控作用，逐步吸引群众自愿迁徙。为调动乡镇和行政村调整的积极性，要以县为单位，把现有乡镇编制、党政正职职数核定作为基数，调整后继续使用、逐步过渡；以乡镇为单位，保持现有村“两委”工作经费和村干部补贴总额不变，调整后由镇上统一自主安排，包括用于增加干部补贴（社区干部工资）或发展经济。

    二是强化乡镇发展经济的职责。以经济建设为中心是党的基本路线，科学发展是执政兴国的第一要务，我们各级党委、政府都要把这个基本路线、第一要务落在实处。因此，乡镇必须把发展经济摆在全部工作的首位，把心思和精力向富民强镇聚集，把人力和财力向富民强镇倾斜，切实做到聚精会神搞建设、一心一意谋发展。要制定和实施乡镇经济发展规划和考核体系，按照《地方组织法》规定，精心编制本行政区的经济和社会发展规划、财政预算，向乡镇人代会报告，经审议通过后严格执行。乡镇年度发展目标要突出经济发展，加强农村基础设施和公共服务设施建设，发展现代农业、配套加工业和旅游、商贸等服务业，积极培育民营经济，扎实搞好山区向平原移民搬迁，引导广大群众创业致富，不断壮大镇域经济。各县要建立健全目标责任考核体系，把经济发展、财力提升和农民增收作为对乡镇考核的重要指标，激励乡镇你追我赶、竞相发展。玉山镇要全力发展市郊型经济，主动为城市服务。

    三是完善乡镇机构设置。核心是简政放权，理顺关系，政事分开。从陕西实际看，县要放权于乡镇，采取授权、委托等方式，向乡镇下放部分资源使用、社会管理、干部考核使用等权限，具有管理职能的驻镇单位除法庭、公安派出所（林业派出所）、国土所外，按照属地化原则交乡镇管理，县直部门实施业务指导和监管。乡镇要精简机构，4万～5万人规模的乡镇，工作部门一般设为“五办三站三所”。“五办”为行政部门、承担乡镇全部管理职能，主要包括：⒈党政办公室，承担党委、人大、政府日常事务运转，包含文秘、组织、纪检、统战、工会、妇联和共青团等工作。⒉经济发展办公室，包含经济发展规划制定和实施、统计、安全生产等工作。⒊社会事务管理办公室，包含就业创业、医疗计生、民政优抚等工作。⒋维护稳定办公室，与人民武装部合署办公，包含综治、信访、维稳和国防动员等工作。⒌教育文卫办公室，包含农村教育、卫生、宣传文化和精神文明建设等工作。“三站三所”为镇属公共服务类的事业单位，具体承办服务性的工作，其中“三站”是：⒈经济综合服务站，承担生产经营、安全生产、土地流转、农技推广等具体服务。⒉社会保障服务站，与社保所合署办公，承担社会保险、救助、福利等具体服务。⒊公用事业服务站，承担道路管护、环境卫生、供水等具体服务。“三所”是：⒈财税所，承担财政管理、税收征管、乡镇资产管理等工作。⒉食品安全所，承担食品生产流通和餐饮服务的监督管理等工作。⒊司法调解所，承担矛盾纠纷的排查和调解等工作。人口规模较少的乡镇可减少行政管理机构，突出社会事务管理办公室。

    四是打造精干高效干部队伍。要科学配备乡镇领导班子，选派热爱和熟悉农村工作、有能力的干部担任乡镇领导职务。根据我省乡镇工作情况，班子职数一般控制在7名以内，辖区人口超过5万的，可增配1～2名副镇长。除党政正职外，设专职副书记1名，负责党的建设、群团活动和社会稳定；人大主席1名，负责人大日常工作和组织人大代表参与管理；副镇长2～3名，负责经济发展、社会事业和城乡建设等工作。要合理选配干部，在数量上，按照辖区人口与干部800∶1的比例（含领导）确定行政编制，按照行政与事业1∶1.2的比例确定事业编制。在结构上，一个是处理好本地成长干部与交流干部的关系，除政策规定必须交流任职的干部外，乡镇干部一般从本地成长的干部中产生，还可以从优秀村干部中招录；一个是处理好各个年龄段干部的关系，推动乡镇形成50岁以上30%、中年40%、青年30%的干部队伍。在政策导向上，为鼓励乡镇干部扎根基层，实行乡镇工作补贴，今后原则上县级班子成员必须有乡镇工作的经历和经验。

    五是建立乡镇公共财政体系、实行财政预算。这是完善乡镇政府功能和政务公开的当务之急。一个要建立县镇分级财税体制机制，合理确定县镇的事权与支出责任，建立健全乡镇财政预决算制度，加强乡镇人大对财政收支监督。关于县镇税收分成标准，可以对增值税、企业所得税新增部分和国有土地使用权出让金按照6∶4的比例进行分成，对新落户企业3年内税收按更高比例分成。一个要授权乡镇管理镇属资产，鼓励通过土地复垦、移民搬迁等方式新增用地指标并优先用于公益事业。要抓住中央加快清理化解乡村垫交税费债务的契机，下决心化解乡镇欠账，坚决遏制新增债务，让他们“轻装上阵”。

    六是抓住旅游古镇建设机遇，全力推进镇区市政建设。从今年起，省上选择了一批景观文化和文物资源丰富、发展潜力较大的建制镇作为文化旅游古镇重点建设，玉山镇列在其中。要抓住机遇、乘势而上，规划镇区建设，加强水路电气讯等基础设施建设，强化生态保护和环境卫生整治，积极发展乡村旅游，打响玉山品牌。要大力发展现代农业，全力推进土地确权，加快土地流转，发展农民专业合作和股份合作，让农民能够从一份土地资源中获得两份收入。

    另外，要高度重视留守儿童、留守妇女、留守老人的问题，市、县要切实采取措施加快解决，特别要鼓励支持有条件的务工人员在城市安家落户，减少留守人员的比例。

敬 启

    上期“贯彻群众路线·高端调研”刊于9月3日，是夏宝龙同志的《以治水为突破口推进转型升级》。下期将刊发李建华同志在闽宁镇蹲点调研的体会和思考，敬请关注。