上一版
关于设立行政审判专门法院的讨论，正在法学界升温。
行政审判，也就是俗称的“民告官”。“民告官”的本意是为了维护公民合法权益、监督行政机关依法行政，如今却面临着立案难、胜诉难等困境。在日前举行的中国行政法学研究会2013年年会上，这个话题成了焦点。
中国行政法学研究会会长、中国政法大学副校长马怀德直言：“行政审判体制改革势在必行，设立行政法院才是改革的出路。”在书面发言中，中国行政法学研究会副会长、最高人民法院副院长江必新表示，行政审判的职能作用尚未得到充分发挥。在各种制约因素中，现行审判体制的缺陷可以说是最重要的方面。
什么样的困难，使行政审判到了非改不可的地步？设立行政法院，能成为改革的突破口吗？
行政纠纷告状难，基层法官无案可审
因为政府强拆了自家老屋，觉得委屈的农民老郭想和县政府打官司。
找律师、写诉状、上法院立案，然后，就没有然后了。位于西南某地的县法院接了材料，却始终不立案也不驳回起诉，法官只是反复劝说老郭放弃起诉。
几个月后，眼见老郭不为所动，法官道出了无奈：“今天给你立了案，明天我就要走人。”
这种无奈绝非偶然。据最高法院统计，近年来全国法院年均受理行政案件仅有十几万件，占全部案件总量的比例不到2%，且2012年的受理案件数量较2011年明显下降。而十几万件案件，主要集中在山东、河南等少数省份，不少省份每年只有几百件，有的甚至一年只有几十件。在“诉讼爆炸”的背景下，行政案件不升反降，一些基层法院的行政法官无案可审，成为一幅奇特的图景。
法官无案可审，是因为行政纠纷少吗？数据显示，2012年福建全省受理了近6万件非涉法涉诉信访纯案，其中未经诉讼程序的行政案件为3.5万件。在广东，每年到省政府信访的案件数量约5万件，其中3万件左右属于行政案件，或应当通过行政诉讼解决。
“大量的行政纠纷，原本可以打官司、以法治的方式解决，却直接涌向了信访部门，造成‘信访不信法’的现象。”马怀德告诉记者。
农民老郭的遭遇背后，是这样一个现实——不是没有行政案件，而是法院不愿、也不敢受理行政案件。2009年，最高法院曾就审判执行工作向社会征求意见。在公众反映意见最多的问题中，行政诉讼告状难位列第二。
业内人士认为，症结在于行政审判的体制——我国行政诉讼法规定：行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖。这意味着，当地行政机关为被告的案件，由当地法院审理。
“这种模式下，司法管辖区与行政管辖区完全重合。”江必新表示：“地方法院赖以运转的人、财、物都受制于地方政府。为了不败诉，地方行政机关往往用人事任免、物资分配等手段对法院施加压力，不让法院受理案件。就算法院受理了，也要求不能判行政机关败诉。行政案件中，法院与行政机关有利害关系，所以不敢受理、不敢下判。”
排除干扰，异地管辖等试行效果有限
法院不敢依法立案、依法裁判行政案件，损害的是法律的权威，也是党和国家的权威。然而，实际上，对行政诉讼改革之路的探索，已经持续了10多年。
2002年，浙江台州中院试行异地交叉管辖。按照这种做法，台州全市范围内，被告为县政府的行政案件，统一由台州中院受理。台州中院受理后，又将案件指定给被告所在地之外的基层法院审理。改革后，台州的基层法院受理的行政案件数量逐步增加，原告胜诉率也不断上升并一度达到50%，排除干扰的效果非常明显。
2006年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发文件，要求积极稳妥地推进行政诉讼改革，通过探索完善行政案件管辖制度改革等措施，保障法院依法独立公正地行使审判职能。这成为了法院推进行政诉讼管辖制度改革的依据。
2008年，最高法院出台司法解释，在全国推行提级管辖改革。司法解释明确，被告为县级以上政府的行政案件，社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼行政案件等，均由中级法院管辖。中级法院受理后，可以自己审理，也可以指定本辖区其他基层法院审理。
2010年，还是在浙江，丽水中院开始试行相对集中管辖的改革。他们将全市的行政案件相对集中地指定由辖区内3个基层法院审理，使得审理法院远离了被告行政机关的地域影响，从而减少了行政干预。
“交叉管辖、提级管辖和相对集中管辖的改革，都是围绕行政管理区和司法管辖区适度分离的思路展开的。客观地说，这些改革措施在试行初期都取得了一些成效，但一段时间之后，‘试行效应’就逐渐减弱了。”江必新说。
事实上，时间一长，交叉管辖避免不了行政机关之间相互打招呼、拐弯说情。提级管辖则对地市级以上行政机关的干预不起作用，因为中级法院的管辖区域与地市级行政机关依然是对应的。而在相对集中管辖模式下，集中受理行政案件的基层法院压力太大，不愿收案的问题反而更加突出。
“技术层面的改进，不能根本解决行政诉讼面临的困难和问题。建立中国特色的行政审判专门法院制度，是改革的必由之路。”山东高院副院长叶赞平明确表示。
建议设行政法院，构建干扰“隔离墙”
学者们普遍认为，设立行政审判专门法院，彻底破除行政管理区和司法管辖区的对应关系，将构建起法院与行政机关之间的“隔离墙”，有利于实现司法公正。
设立行政法院，并不需要对现有法律框架做大的调整。我国宪法第124条规定，国家设立最高法院、地方各级法院和军事法院等专门法院。法院组织法第2条第1款规定，国家审判权由地方各级法院、军事法院等专门法院、最高法院行使。
这些规定中“等专门法院”的表述，说明专门法院不止军事法院一家。除了军事法院，目前我国还有海事法院、铁路法院、森林法院等专门法院。这些专门法院的设立运行，对行政法院有借鉴意义。
设立行政法院，只需要修改行政诉讼法这一部法律。现行行政诉讼法第3条规定，法院设行政审判庭，审理行政案件。“将这一条改成‘行政案件由法院行政审判庭或者行政法院审理’，就够用了。”最高法院行政庭庭长赵大光说。
在专家的构想中，设立行政法院有两种方案。第一方案是设三级行政法院。一是最高法院之下设行政审判分院，对行政案件负有终审权。二是在华北、东北、华中、西北、西南、华南等地设立高级行政法院，负责审理辖区内的上诉案件。三是在各省3至4个地级市范围设一个基层行政法院，负责一审行政案件。案件多、地域广的基层行政法院，还可设立巡回法庭。
第二方案则是设立两级行政法院，即最高法院仍保留现有的行政审判庭，适当增加人员，高级行政法院和基层行政法院的设置同第一方案。
“关键是，行政法院的人事任免和经费保障均应由中央统一管理。其法官应由全国人大常委会任命，所需经费列入中央预算，由国家财政拨付。这样才能摆脱地方行政机关的干预。”中国政法大学中欧法学院教授刘飞认为，这将是行政审判体制改革的重大突破，可以推动我国向建设社会主义法治国家的目标迈进一大步。
有观点认为，设立行政法院是叠床架屋，会导致机构、人员膨胀。最高法院调研结果显示，这种情况不大可能发生。从区县法院到最高法院，目前全国约有3300多个行政审判机构，12000多名行政审判人员。大多数基层法院的行政庭案件极少，人员闲置。设立行政法院后，无论是行政审判机构数量还是人员编制，不仅不会增加，反而会明显精简。
修改行政诉讼法，是这项改革的关键一步。作为三大诉讼法之一，行政诉讼法的修改已经列入了立法机关2013年工作计划，修改草案近期有望提交全国人大常委会审议。专家们期望，修法能成为行政审判体制改革的新契机。（本报记者 王逸吟）
链 接
国外的行政法院
在大陆法系国家，专门设立行政法院是通行做法。
德国的行政法院与社会法院、劳动法院等专门法院并列。德国的行政法院系统分为联邦最高行政法院、州高等行政法院和初等行政法院三级。
在法国，行政法院名义上隶属于行政系统，但有极高的权威性和独立性，最高行政法院对中央政府、地方行政机关和公共行政机构的活动享有最终裁判权。
在俄罗斯，最高法院之下设置有专门的行政法院。（本报记者王逸吟整理）
缩小
全文复制