民族地区生态文明建设的制度路径

    十八大报告以“大力推进生态文明建设”为题，系统论述了生态文明建设的基本内容和主要任务，明确要求将生态文明建设放在全局高度和突出地位，融入社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程。这既是对人类从工业文明向生态文明转型规律的历史性把握，又是对当代中国科学发展、和谐发展的实践性提升，昭示着生态文明建设将成为今后我国国家建设和社会发展的重大战略任务。

    作为我国重要的生态功能区，西部民族地区既是自然资源比较富集的地区，也是生态环境十分脆弱的地区。自2000年实行西部大开发以来，国家一直倡导和始终坚持资源开发与生态治理并举的战略方针，并将实现生态功能修复的退耕（牧）还林（草）、防沙固沙工程作为整个西部大开发的重点任务，投入了大量财政资金进行生态建设。从实际效果看，虽然局部生态得以改善，环境恶化速度相对减缓，但整体功能退化的趋势并未得到根本遏制，民族地区在将来很长一个时期依然将面临自然资源大规模开发与西部少数民族群众因改善生存条件、提高生活水平而对脆弱生态环境破坏加剧的双重压力。在民族地区生态系统对经济社会发展承载能力不断减弱，经济发展与生态建设两难抉择的背景下，大力加强民族地区生态文明建设，不仅关系到该地区的可持续发展，而且关系到整个中国的生态安全和永续发展。

    生态文明是人类在反思工业文明带来的生态危机和环境破坏的基础上，发展出来的以尊重自然、顺应自然、保护自然为价值理念的社会成果，其要旨在于从根本上解决经济发展与资源环境之间的矛盾，它标志着人类文明发展的更高层次。可以说，生态文明的实践对人类思维方式、生产方式和生活方式的影响是全方位的，它是一个复杂的社会系统的重构进程。为此，必须以制度建设提纲挈领，通过顶层设计和局部突破，完善和创新相关法律制度，从而保障民族地区生态文明建设持续、有序、健康地向前推进。具体来说，应当从以下几个方面着力。

    其一，做好生态文明建设的顶层设计和总体部署。从中央层面来说，要加快起草生态文明建设的中长期规划，提出生态文明建设的基本理念、原则和基本路径，将加快生态文明体制、机制和法制建设，强化综合协调和能力建设作为基本任务，并加大实施生态修复工程的力度，开展“生态文明建设示范区”创建活动。民族地区要发挥地方首创精神，积极开展前期调研论证工作，一俟中央规划出台，就因地制宜地制定本地方可行的实施办法或细则。

    其二，完善和制定相关法律法规。以“人与自然关系优化，人与自然和谐相处”为理念，按照国家生态文明建设规划对中央国家机关制定的环境资源保护类和污染防治类法律法规进行清理和修订，加快制定家电、汽车等消费产品的循环再生利用法律法规，为生态文明建设常态化提供规范保障。民族地区各省、市可根据西部大开发和生态保护的实际需要，先行制定本地区大气、水域、森林、草原和湿地保护办法。民族自治地方应利用立法自治权，在吸收少数民族传统生态文化元素的基础上，充分考虑本地区生态承受能力和经济社会发展水平，制定本地方生态保护的单行条例。

    其三，完善和健全资源有偿使用制度。一是科学评估资源价值，通过招、拍、挂等市场竞争机制足额收取资源使用权费用，以体现市场供求关系、资源稀缺程度和生态产品公平分配原则。二是建立健全碳排放权、排污权、水权交易制度，通过节约集约利用资源，加快转变经济发展方式。三是提高资源税税率，促进资源合理、长效、保护性开采，提升国民经济的增长质量。

    其四，完善重点生态功能区生态补偿制度。现有的民族地区生态补偿机制存在着补偿范围不明确、补偿标准不科学和补偿模式比较单一等一系列问题。因此，应结合“国家生态修复工程”和“生态文明建设示范区”项目，加快重点生态功能区生态补偿立法，确定相关利益主体权利与义务，明确实施生态补偿的基本原则、主要领域、补偿办法和补偿程序，提高补偿标准和补偿期限，并以此为依据，进一步细化水域、森林、草原、湿地、矿产等生态资源补偿的实施细则。

    其五，健全体现生态文明要求的考核评价体系和执法机制。一是要调整领导干部政绩考核内容，把资源消耗、环境损害等生态指标纳入经济社会发展评价考核体系，使之成为推进生态文明建设的重要导向和约束。二是要建立责任追究制度，对那些片面追求经济发展、罔顾生态环境而盲目决策，造成严重生态后果，或玩忽职守造成重大污染事件的官员，必须通过司法程序追究其法律责任。三是强化环保法律法规和政策的执行力。通过科学设置管理机构和划分管理职责，强化不同部门之间的协作和协调，优化行政资源及相应的财政政策资源配置，切实解决影响人民群众健康和威胁资源、环境、生态安全的突出问题。四是各级人大要加大对生态环境保护的检查监督力度，督促相关政府部门依法履行职责。

    其六，建立健全公众参与生态文明建设的机制。一是环境保护立法要积极吸取民众尤其是生态功能区干部群众以及公益性环保组织的建议和意见。二是完善环境公益诉讼制度。最主要的是扩大环境诉讼中原告的范围，使每一个公益性环保组织或任何公民都可以对损害或者可能损害环境的侵权行为或行政行为提起诉讼。三是建立和完善环境保护举报奖励制度，通过发挥社会的监督作用，加强社会对政府行为或企业行为的约束。四是以行政合同购买社会服务的方式，支持公益性环保组织开展环保调研、论证和生态评估工作，充分发挥公益性环保组织在生态文明建设中的作用。（作者为国家社科基金项目“少数人权利保护比较研究”负责人、中南民族大学教授）