消费者协会何去何从

    对话嘉宾：

    中国人民大学商法研究所所长

    中国消费者协会副会长 刘俊海

    主 持 人：本报记者 殷 泓

    8月26日，消费者权益保护法修正案草案提交全国人大常委会二次审议。草案增加了对消费者协会的公益性职能描述，并规定各级人民政府对消费者协会履行职能应当予以必要的经费支持。

    尽管只是多了“经费”两个字，但却引发了人们对消费者协会这一特殊公益组织的广泛关注。消费者协会应当如何更好地发挥职能？如何名符其实地成为消费者的“娘舅”？吃“皇粮”究竟是对还是错？消费者协会转制又该何去何从？本期《对话》，我们特别邀请中国人民大学商法研究所所长、中国消费者协会副会长刘俊海教授就以上话题进行深入探讨。

改革势在必行，公益职能不能丢

    记者：中国消费者协会于1984年12月经国务院批准成立，是对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的全国性社会团体。虽然叫消费者协会，但实际上消协并没有任何单位或个人会员。您认为应该如何定位消协？究竟是社会团体还是公益组织？如果将消协改名为消费者委员会，如何保证其公益属性？

    刘俊海：社会团体与公益组织不是相互对立的概念。消协是以维护广大消费者利益为宗旨的社会团体和公益组织。虽然每位消费者无需履行入会程序，似乎消协没有会员，但消协是依法设立的法定社团组织。因此，从理论上看，消协所在地的每位消费者均被法律视为消协的成员，消协有义务代表与维护其所在地的每一位消费者的合法权益。

    我认为，在此次的消费者权益保护法修改中，一定要坚持“四个法定”原则，即建议将消协界定为具有法定职权、法定编制、法定预算的法定机构，以进一步充实消协的法定职责。消协的职能只能强化，不能削弱。消协不是行政机关，不是企业，也不是普通的民间社团组织，而是具有履行法定公益职责的法定社会团体。

    消协的改革目前正处在一个十字路口上。一是将消协改造为各级政府所属的行政机关，二是继续维持消协作为法定公益社团的法律地位。两个方案各有长短。我个人认为，为强化党和国家对消费者权益保护事业的领导和支持，建议国务院设立消费者权益保护委员会，其工作职责由国务院规定。国务院质量监督、工商行政管理、交通运输、银行保险、房地产和国家食品药品监督管理等部门依照相关法律和国务院规定的职责，分别对消费领域的经营活动实施监督管理。地方人民政府也可以设立消费者权益保护委员会，以统筹本地的消费者权益保护工作。

    但是，各级政府的消费者权益保护委员会具有行政机关的属性，不能取代作为法定社会团体的消费者组织。当然，各地消费者组织的名称究竟叫“消费者协会”还是“消费者委员会”，可以进一步斟酌。但无论如何，作为行政机关的消费者权益保护委员会与作为社会团体的消协具有不同的法律角色，各自履行不同的法律职责。

吃“皇粮”有助于打造公信力，维权义务不可能放弃

    记者：中国消费者协会从2007财政年度开始全部获得中央财政拨款，引起了众多媒体和社会公众的关注。中消协吃“皇粮”究竟有助于发挥消协的维权作用，还是会削弱消协的维权作用？此次修法，草案增加规定“各级人民政府对消费者协会履行职能予以必要的经费支持”，您认为能否解决经费保障问题？

    刘俊海：制约各级消协职能发挥的主要障碍的确是经费得不到充分保障。由于经费不足以及编制不足的双重制约，各级消协既难以吸引一大批德才兼备的人才充实到消协队伍中来，也难以留住人才。我认为，中消协吃“皇粮”，这是消费者组织在我国社会地位得以提升的重要标志，也是消费者组织走向成熟的重要里程碑。

    中消协吃“皇粮”体现了国家对消费者权益保护事业的关心与支持。近年来，消费者协会在引导理性消费、保护消费者权益、拉动市场内需、促进经济增长、维护社会稳定方面发挥着重要的作用。可以说，重视消费者组织，就是重视消费者权益保护事业，重视消费者在拉动经济需求方面的重要作用。

    但多年来，消协的工作经费不足直接制约了消协职能的充分发挥。例如，美国、澳大利亚等市场经济发达国家的消费者组织经常对昂贵的消费品进行比较试验，以此作为对企业和产品开展监督的重要手段。甚至有国外消费者组织斥巨资购买价值高昂的高档汽车进行撞击性试验。而我国各级消协在财力匮乏的情况下，根本无力进行这种撞击试验。国家让中消协吃“皇粮”，无疑是雪中送炭，是对消协的最大支持。

    此外，中消协吃“皇粮”体现了中消协的非营利特点，有利于打造中消协的公信力。为确保消协能够公正、独立地代表和维护广大消费者权益，消费者权益保护法第33条明文禁止消协从事任何营利或者商业活动。这条规定是完全正确的。但是，问题在于国家既然禁止消协从作为被监督者的企业筹款，就应让中消协吃“皇粮”；否则，消协只能“靠山吃山、靠水吃水”了。

    榜样的力量是无穷的。中消协吃“皇粮”对于各级地方消协来说也是一个好消息。如果“经费保障”的条款最终得以通过，建议各级地方党委和政府能切实重视消费者权益保护事业，落实法律要求，以实际行动尤其是财力资源支持地方各级消协的消费维权工作。只有办公经费充足，才能吸引一流的精英人才进入消费维权一线，才能独立于商家的商业捐助，才能成为顶天立地的消费者维权斗士。

    有人担心，各级消协吃“皇粮”后会“变身”，承接公权力；还有人担心消协会放弃事后维权、转向“事前预警”，逐步退出受理质量投诉。这些说法都缺乏法律根据。因为，消费者权益保护法中有关各级消协必须履行的法定维权职责不应、也不会被削弱。相反，消费者权益保护法的升级版应进一步扩大消协的维权职责，充实维权手段。维权职责不是权利，而是义务，义务是不能放弃的。

运用好公益诉讼制度，保护众多消费者权益

    记者：消费者权益保护法修正案草案规定了公益诉讼制度，规定“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。”消协应当如何运用好这项新制度？

    刘俊海：公益诉讼制度有助于大幅降低消费者维权成本，大幅提高消费者维权收益，大幅提高商家失信成本，大幅降低商家失信收益，进而全面提升全社会的诚信度。根据以上制度设计，在未来出现大规模消费侵权案件时，消费者组织就能以原告身份挺身而出，直接向人民法院提起诉讼。

    在此种制度设计中，消费者组织是形式意义、法律意义上的原告，受害消费者则是实质意义、经济意义上的原告。消费者组织实际上是消费者的法定诉讼代理人。但受害消费者无需出资聘用律师，也无需亲自去法院出庭，只需把身份证号码、银行卡信息与受损证据提交给原告消费者组织，就可正常工作与生活，坐享胜诉利益，进而实现零成本维权的梦想。

    但草案只允许省级以上的消费者组织提起公益诉讼，不允许其他消费者组织提起公益诉讼，利弊参半。好处是有助于在一定程度上对抗地方保护主义对公益诉讼的不当干扰。此外，原告资格的适度限定也符合我国当前基层消费者组织能力建设参差不齐的实际情况。

    草案美中不足的是，按照该方案，我国享有原告资格的消费者协会总数仅有30余个，显然无法应对我国正处于大规模区域性消费侵权案件高发期的维权需要。为适度减轻中消协和省级消协的工作压力，建议将提起公益诉讼的消费者组织扩大到地市级消费者组织。中消协原则上对跨省市的大规模消费侵权案件提起公益诉讼，省级消费者组织原则上对省内跨市的大规模消费侵权案件提起公益诉讼，地市级的消费者组织就本市内的大规模消费侵权案件提起公益诉讼。当然，各级消费者组织也要打造分工合作、无缝对接、快捷高效的公益诉讼机制。

    如果消法最终顺利修改，建议法定的消费者组织积极做好新法实施后的各项准备工作，包括招聘德才兼备的法律人才、对消协系统从事公益诉讼的工作人员进行专业培训、事先开展公益诉讼模拟法庭活动等。