财权要与 事权匹配

    最近厦门大学的一次调查显示，在各项社会经济体制改革方面，将近九成的经济学者认为应该加快财税体制改革，是众多改革中支持率最高的一项。

    财税体制改革似乎离老百姓比较远，为什么支持率会这么高？答案其实并不复杂。纵观当前制约我国经济社会发展的许多具有全局性影响的问题，比如地方债务风险、产业结构调整、促进实体经济和民营经济发展、改善民生导向和宏观经济政策布局等，没有一个不与财税体制密切相关。

    财税体制改革提上议事日程已有很多时日，近几年来也不能说成绩不多，但根本性的变化仍然没有出现。分税制改革以来，财政收入的增长有目共睹，占GDP的比重越来越高，这说明我们越来越有钱了。但同时却出现了另外一个奇怪的现象，那就是中央与地方财权与事权的不平衡，地方用占小头的财力承担着占大头的事务。

    基层政府特别是县乡两级，分担着许多全国性的公共服务责任，包括普及九年义务教育、公共医疗卫生，担负着沉重的支出责任，却没有相应的收入来源。责任显得太重，收入却不够充分，从而造成了公共服务水平的巨大差异。1994年的财税改革没有明确中央地方两级政府之间的事权划分，虽然以后进行了多次微调，但大多是由中央和地方共同负担，没有解决基层政府收入来源和支出责任不匹配的问题。

    地方财力不足，公共服务的数量和质量得不到保障，地方就有了“广开财源”的冲动和借口。地方政府债务尤其是隐性的债务风险是很大的。目前来看，地方债务的规模会相当庞大，结构分散而且没有统一口径和统计数据，因此隐蔽性强、透明度低，缺乏相应的预警机制。此外，财力不足会使地方在财政收入上过度依赖土地出让收入，日积月累，逐渐发展成为难以根治的“土地财政”问题，房价调控不能上传下达，与地方债务偿还严重依赖土地密切相关。为了保住自己的税收大户，地方在中央的淘汰落后产能政策上打马虎眼。为了稳住就业、吸引投资，地方只能以土地优惠、税收优惠等公共资源吸引投资者进入本已过热的投资领域，导致产能过度扩张，产业结构调整升级阻力重重。

    现如今，随着营改增等税制体制改革的推进，以及地方债务风险的累积，地方税收收入可能会进一步减少，财政风险继续加大。中央地方财权事权分配的矛盾，着实已经到了不得不解决的时刻了。

    建立财力与事权相匹配的财政体制，应当在合理划分中央与地方政府事权的基础上，合理配置财权，并建立规范的财政转移支付制度以实现财力与事权的匹配。

    但是，由于我国地方立法机构对地方政府的约束能力有限，预算制度还有很大的完善空间，因此扩大地方财权在短期内并没有太大的可操作性。与此同时，地方财权的合理配置还会涉及到行政层级的改革，短期内也难以实现。所以，在财权不能实现最优配置的这段时间内，实现地方财力（而非财权）与事权相匹配显得更为实际和迫切。

    怎么实现？有两个方向：一个是事权或者说支出责任的上移，一个是财力的下移。

    事权上移，就是说将一部分不适合较低层级政府承担的事权转移至较高层级政府，或者共同承担。接下来，在义务教育、医疗卫生和社会保障这几个方面，要逐步提高中央和省级政府的支出比例。从实践来看，大多数市场经济国家的义务教育、医疗卫生和社会保障支出的较大比例，都是由中央政府承担或者由中央政府与层级较高的地方政府共同承担的。财力下移，对我国来说就是要建立规范的财政转移支付制度，将一部分中央政府集中的财力转移给地方政府。目前，虽然相当比例的中央财力是通过转移支付方式转给地方，但问题是制度不规范，助长了“跑部钱进”的现象。

    不管选择什么方式，思路是一样的。那就是先合理划分好中央和地方的事权，然后根据这种划分配置相应的财力，并将其制度化。中央政府集中财权的程度高低并不是关键，如何使中央和地方政府提供公共产品或服务的成本得以弥补，才是最重要的。