基层执法亲历记

    一段时间以来，某些基层执法干部暴力执法、野蛮执法的消息不断闯入公众视野。基层执法干部不文明执法，是普遍现象，还是个别行为？日前，记者到一些基层执法单位进行了走访。

警官：挨了罚，谁心里都不痛快

    8月下旬的一天下午，记者来到北京市东城区交警支队法制科。

    “那里明明没有禁止停车的标志，而且我都没下车，就罚我违章停车，这合理吗？”一进门，记者就看见一位情绪激动的女士和一位警官高声理论着。

    原来，郭女士不久前在崇文门商业区一个路口临时停车，被罚违章停车，需缴纳罚款200元。收到罚单，郭女士感觉很委屈，想讨个说法。得知可以进行行政复议，她抱着试试看的态度找到了法制科科长郝靖宇。

    “您先别着急，我给您解释解释。”在查看了违章视频后，面对郭女士咄咄逼人的“质问”，郝靖宇没有生气，而是翻开交通规则手册指给郭女士看：“您停车的地方旁边有非机动车道，有非常明显的护栏区隔。根据道交法实施条例第63条第一款规定，在机动车道与非机动车道、人行道之间设有隔离设施的路段，不得停车。罚您违章停车就是这个原因。”

    “可是，我前面停了好几辆车，为什么不罚他们呢？”郭女士还是觉得委屈。

    郝靖宇继续解释：“您前面的几辆车也是违章停车，应当是一视同仁的。如果您有证据证明我们没有处罚他们，我们非常乐于接受监督。”

    郭女士的声音变小了，她问道：“警官同志，我的确不知道这个地方不能停车。能不能看在我是初犯而且只停了两分钟的份上，这次就别罚我了。下次我绝对不会再犯同样的错误了。”

    听完郭女士的“求情”，郝靖宇请郭女士先写一份行政复议情况说明，并告诉她，之后会具体研究并给予答复。

    “我对郝警官的处理非常满意，他的态度非常好，我本以为会大吵一架呢！”郭女士告诉记者，“警官的解释很让人信服。我的确违规了，就算这次行政复议不成功，我也服气。”

    记者在东城区交警支队法制科守候了一个下午，发现像郭女士这样怒气冲冲而来，心服口服而去的司机不在少数。而在郝靖宇眼里，这早已司空见惯。

    “我们这里是一线执法单位，每天来复议的人很多。挨了罚，情绪激动也很正常。只要我们说法律、摆事实、讲道理，大多数当事人都会信服的。如果的确有处罚不当的地方，我们也会坚决纠正。我们所做的就是严格执法、规范执法。”郝靖宇说。

城管：行政强制措施是必要的，但要把握分寸，规范执法

    8月24日晚上，记者跟随北京市朝阳区劲松城管执法队进行例行检查。凉爽的夏夜，为了迎合顾客的需求，很多餐馆都在门口支起桌椅、摆起大排档。虽然人气旺了、生意好了，但却因占用人行道、高声喧哗、卫生状况差，给附近的居民造成极大困扰。

    在一处餐馆比较集中的街道，各家餐馆门口都摆放了或多或少的桌椅，大排档生意正做得红火。看到城管队员来了，不少餐馆老板主动迎了出来。敬礼、出示证件、劝说不要违法占道经营，队长封钢认真、有礼地给每一位店主讲解有关法规，并督促他们尽快将桌椅撤回店内、打扫门前街道的卫生。

    在封钢和其他城管队员的劝说下，所有的店家都迅速地把大排档撤了，恢复了人行道原状。“大多数情况下，这些店主是比较配合的。当然，不排除他们会再摆出来。但我们就是要通过耐心、规范的劝说，让他们能逐渐形成自觉，不再违法占道经营。”封钢说。

    “那对于屡教不改的呢？”面对记者的问题，封钢也坦言，罚款和暂扣桌椅这样的处罚都有过。“执法需要一定的权威性，只动嘴皮子肯定不管用，行政强制措施也是必要的，但我们始终坚持把握分寸，规范执法，避免激化矛盾，引发冲突。”

    封钢所在的劲松城管执法队是北京市第一个进行城管规范化建设的执法分队，2010年至今没有发生一起重大冲突。目前，北京全市已经有2/3的城管执法分队完成了规范化建设，3年内将全部实现规范化建设。

    着装整齐、出示证件、执法过程全程录像……以封钢为代表的首都城管队员把行政管理相对人当作服务对象，观念的改变带动了态度的改变。

    “形象就是生命。只要我们尊重执法相对人，久而久之自然就能赢得尊重和信任。我不敢说每一个城管都没有问题，的确有执法不规范引发矛盾的，但这毕竟是少数，应该看到主流是好的。”在城管岗位上工作了十几年的封钢深有感触。

专家：不能因为个案否定整体

    记者了解到，从2008年以来，全国公安机关持续开展执法规范化建设，在提高执法主体素质、完善执法制度机制、强化执法监督管理等方面采取了一系列措施。公安部全面实行了执法资格等级考试制度，截至目前，全国有183.3万名民警取得基本级执法资格，54.4万名民警取得中级执法资格。今年公安部将首次组织高级执法资格考试。各级公安机关还普遍设立了法制科、法制处，所有案件均由法制员进行把关。

    清华大学法学院教授余凌云每年都参加对公安法制员的培训。在他看来，基层公安民警粗暴执法、不文明执法的行为是少数，“不能因为个案否定整个队伍”。

    “实际上，近年来公安机关执法规范化建设成效明显。在整个行政执法队伍中，公安队伍的法治素养是相对较高的。之所以在一段时间内粗暴执法的现象曝光比较多，跟网络媒体的无限放大有关系。这也提示公安机关，执法规范化建设不能松懈。”余凌云说。

    作为规模仅次于公安的执法队伍，基层城管执法干部粗暴执法的现象也时有发生。对此，长期研究城管问题的中国人民大学法学院教授莫于川表示，城管本身是“相对集中行使行政处罚权”改革的产物，管的大多是其他部门不愿管的事，包括检查、处罚、拆迁、秩序整顿等，都是“难啃的骨头”，本身就容易与执法对象发生冲突。

    “加上一些地方乱决策、瞎指挥，以高压姿态下达不合理的任务，更加激化了矛盾。”莫于川说，“我认为一线的城管执法干部总体上是好的。即便出了问题，他们往往是代人受过，不能把板子都打在基层执法干部身上。”

    近年来，各地城管部门都在探索变革之路，努力实现规范、公正、文明执法。2009年3月，西安市莲湖区推行城管标准化执法，将检查权、调查权、处罚决定权和法院行使的强制执行权分开。2010年，北京开始由公安局副局长兼任城管局局长，从领导体制上解决城管、公安配合执法的隔阂，增强城管执法权威性。今年3月，《南京市城市治理条例》开始实施，着力探索“大城管体制”，把城市治理看成是全体市民、社会组织和政府部门的共同职责。

    “要给一线执法干部减负。城市治理是一项系统工程，需要发挥每一个组织、每一位市民的作用。”莫于川说。（本报记者 殷 泓 王逸吟）