把钱用在刀刃上

    日前举行的党中央政治局会议强调，“盘活存量、优化增量、着力提高财政资金使用效益，加大金融支持实体经济的力度，把钱用在刀刃上”。这一要求是在当前宏观调控中优化资金政策的重要指导方针，并具有中长期的导向意义。

一、财政运行进入“过紧日子”的新阶段，需要更加注重资金绩效

    随着近两年我国经济增长率的回调，财政收入增长乏力的局面业已形成。在2012年国内生产总值（GDP）增长率为7.8%的情况下，当年财政收入增长率为12.8%，扣除物价上涨因素后，与GDP的增长已近于同步，一改以往十余年间财政收入升幅明显高于GDP增幅的情况。2013年上半年，全国财政收入与去年同期相比，增长幅度为7.5%，增幅同比回落4.7个百分点，与同期GDP7.6%的增幅相比，扣除物价因素后，已落后近三个百分点。其中，中央财政收入仅增长1.5%，如扣除物价因素，实为负增长。虽然这种财政收入增长明显低于GDP增长的局面有可能在今年下半年得到一定改变，但全年财政收入如实现与GDP在可比口径上的同步增长（假如今年的年度物价上涨率为3%，则财政收入增幅需为10.5%），就相当令人满意了。可以明确地说，我国财政收入增幅高于GDP增幅，带来财政收入占GDP比重一路走高的阶段，已经告一段落，财政“过紧日子”的新阶段业已出现，这也是在我国经济潜在增长率“下台阶”（由10%左右下调到7.5%左右）的大背景下合乎逻辑的变化。如果作一个粗线条的预测，我国财政收入增长乏力，需做出特别关注和多方努力才能把财政收入占GDP比重大体维持在当前水平（22%~23%）的情况，在未来几年是大概率事件。

    一般地说，努力提高资金使用的绩效水平，应是公共财政建设的必然追求，在财政“过紧日子”的情况下，注重提高资金绩效就更具有了特殊的意义。现阶段我国财政收入增长乏力，除了客观因素的“自然下滑”外，还有一系列由必要的“结构性减税”所带来的主观因素。为服务大局，我们有必要实施以“营改增”“小微企业减免税”等为代表的减税减收措施，同时在支出方面，从教育、科技、医疗卫生等公共服务到保障房建设、基本养老等社会保障制度建设和新农村建设、新型城镇化建设，等等，又需要加大财政支出投入，以满足这些“只能上不能下”的刚性的民生支出需要和密切服务于民生的基础设施建设需要——这就必然带来赤字水平的提升，以及对控制赤字与举债规模，特别是提高有限资金的使用绩效的迫切而现实的需要。可以明确地说，在我国财政“过紧日子”的新阶段上，提高财政资金的绩效，努力“少花钱多办事”“把钱花在刀刃上”，是财政为全局服务的更为重要、更加突出的着力点，既有利于使财政分配避免过大的赤字压力，又可以使方方面面的支出需要减少“财力有限”的压抑而得到更好与更多的满足。

二、提高财政资金绩效需要盘活存量、优化增量

    在任何一个特定时段内，可运用的财政资金的有限性与要求得到安排的支出需求的反差，是财政分配中永恒的矛盾。在财政收入增长乏力、支出之中行政成本费用的压缩空间有限、赤字安排只可能解决一部分问题等相关条件的约束下，提高资金绩效便成为一种最值得尽力而为的积极措施与必然选择。这从财政收支角度看，有两大基本要领：盘活存量和优化增量。

    所谓盘活存量，在财政管理上讲主要包括如下要点：一是优化预算收支计划的编制，使之更加切合实际，更具可行性，特别是今后应探索建立和发展3~5年的中期滚动预算，提高瞻前顾后、动态优化资金安排的水准，以提升资金绩效；二是整合运用财政的库底资金与在途资金，特别是在各地还为数可观的“财政专户”中滞存的资金，总体提升财政资金的活跃度与运行速率；三是整合归并专项转移支付，并且注重及早下达，使之与相关地区的预算有机协调地统筹运行。

    所谓优化增量，在财政管理上的要点主要有：一是在组织新增收入方面提高其合理性并充分挖掘其潜力；二是在支出盘子扩大的安排中应当充分顺应结构优化、突出重点、提升综合绩效的要求。

    盘活存量和优化增量的结合，可使我国在提高财政资金绩效的努力中大有作为。这两个方面虽然在前些年的财政运行中已有值得肯定的进步，但目前未解决到位的问题和改进的空间仍是十分明显的：我国以一年为期视野编制预算，还迟迟未实现向中期滚动预算方向上的突破；财政库底资金规模明显偏大，压低滞存规模和使之保值增值的机制都远未到位；“专户存储”主要适应了前一历史阶段加强预算外资金管理的需要，在取消预算外资金概念后，已形成了为数不小的资金停滞；专项转移支付的整合与优化明显滞后于经济生活的迫切要求；合理增加财政收入的潜力挖掘不够，支出的结构优化更面临一系列挑战与创新的考验。

三、提高财政资金使用效率亟须依托创新，抓住重点

    财政资金使用效率的提高，不仅体现为某些项目的直接效益的提高，更重要的是还表现为其他各类财政支出总计的综合效益、社会效益（如经济社会发展后劲与和谐程度等）的上升。其量化衡量标准目前在世界范围内还无十分成熟的经验，财政分配和资金运用的绩效如何量化考评，这仍是探索开拓中的前沿问题。但近些年在我国公共财政建设中已引起了日益增加的重视。

    面对这一类似系统工程并在现实生活中表现出千头万绪的问题，我们亟须抓住重点，针对具体阶段、具体目标下的一些关键问题，在制度、管理和技术三个层面创新中积极推进“结果导向”、绩效评估约束下的“供给调控”，把有限而宝贵的政府可用财力作为只用于“刀刃”上的“最好的钢”来安排，以点带面，统筹兼顾，服务全局。在这个方面可以提出如下几点基本认识：

    要正确把握政府合理的职能定位，依托制度创新，优先改善民生，保证重点事项。总体提升政府资金使用效益的大前提，是处理好政府与市场的关系这一核心问题，使政府职能既不越位，又不缺位，财政分配有所为有所不为，在让市场充分起作用的前提下，主要维护机会公平、社会公正和以适当的再分配推进基本公共服务均等化。在全面建成小康社会的历史阶段上，突出的主线是在促进经济升级、社会和谐的过程中改善民生。因此，现阶段财政资金的使用重点，首先应是从使所有社会成员享受“劳有所得、老有所养、学有所教、病有所医、住有所居”的基本公共服务入手，体现社会管理政策方面的“托底作用”，并配合微观政策的放活让市场主体在公平竞争和加入国际竞争的大市场上充分释放创业、创新的潜力和活力，以及配合宏观调控政策在合理运行区间内稳中求进。民生改善最根本的源泉，是中国经济“升级版”的实现过程，同时亦要求政府的分配与再分配政策与时俱进地发挥促进“共同富裕”的作用，因而在以财政支出加强公共服务的同时，也要以税制优化等财政收入方面的举措来加以积极配合。总之，政府职能和财政职能合理定位以提高资金绩效这一问题的实质，正是在政府职能合理化取向下实施政府改革、财税改革和配套改革的制度创新问题。依托制度创新，才能如愿地提高资金使用效率。

    要积极优化以财政预算为代表的收支运行机制，依托管理创新，提升收支绩效水平。预算作为体现政府活动范围、方向、重点的收支计划，是实现公共财政所有目标追求的运行载体。旨在提高资金绩效的管理创新，首先是要打造健全的“全口径预算”，把我国所有的政府财力统统纳入以公共收支预算、国有资本经营预算、政府基金预算和社会保障预算等协调构成的预算体系，彻底告别“预算外资金”概念，积极优化以一般性转移支付和专项转移支付构成的转移支付体系，健全单一账户国库集中收支制度并使之“横向到边，纵向到底”地全覆盖所有政府收支活动（包括所有的“财政专户”），以及逐步以“阳光融资机制”置换替代地方各级政府隐性负债，等等。

    在以预算管理的规范化、科学化、精细化为取向实施管理创新的同时，还十分需要结合政府采购（包括购买公共服务）的改革，以财政资金为后盾的贴息、信用担保等政策性融资，以及结合发展公私合作伙伴关系（PPP）概念下的机制创新，来积极调动市场力量、民间资本和社会资金的力量，“四两拨千斤”式地发挥财政资金的调节、引导、辐射作用，支持实体经济发展和升级换代，提升政府资金的放大乘数和综合效益。

    要大力推进财税和政府管理部门信息化建设和绩效考评体系建设，依托技术创新，呼应和支持制度、管理创新以提增绩效。信息化时代中国公共财政建设和政府管理体系改进的一个明显的“后发优势”，是积极运用计算机、互联网、大型数据库等现代科技的最新成果，通过“金财”“金税”“金审”“金关”“金盾”“金农”“金水”……等等政府信息工程，形成现代化的政府部门综合信息平台和宏观科学决策的支撑平台，促使经济社会管理机制升级，管理成本明显降低。比如，涉税信息数据系统方面，可以建立全国统一通用的人、企业、政府、社会机构等社会经济主体的标准化唯一代码制度，进而由各部门采集与其职责相关的个人、企业、政府、社会机构主体及与之相关的地、房、股、债等客体的基础性原始信息，并建立本部门的全国大集中、全覆盖的专业信息系统；在此基础上，形成各部门之间多边信息共享平台，即基于各部门又独立于各部门的全国性、综合性的法定信息互通共享大平台，构建既能互通信息，又有限度、受约束、可控制的信息共享系统和机制，支持决策科学化水平的提高。

    与此同时，对于财政收支管理运行的全程，应更加积极地发展事前、事中、事后相结合的绩效评估，打造科学、有效的绩效考评约束机制和合理的部分项目资金的竞争性分配机制，以及收支管理中的奖励、问责机制。这需要从构建可操作的评估指标体系和公式、模型方法入手，积累经验，动态优化，由粗到细，由点到面，使考评内容逐渐丰富和多样化。（作者系财政部财政科学研究所所长）