全国统筹：优化养老保险制度的治本之计

    调查人：郑功成(全国人大常委会委员、中国人民大学教授）

    职工基本养老保险迄今仍处于地区分割统筹状态，法定的国家统一制度安排在一定程度上已沦为地方性制度，其带来的缴费负担不公、责任分担失衡、基金余缺并存、运行成本居高不下、基金贬值风险持续积累等一系列问题，既损害了制度自身应有的公平性与互济性，也使统账结合模式被严重扭曲，并危及制度的可持续性。因此，优化养老保险制度的“牛鼻子”，在于尽快实现职工基本养老保险全国统筹，最终实现整个制度体系定型、稳定、可持续发展。

    养老保险是现代社会保障体系中最重要的制度安排，它的长期积累特性与巨额给付规模，决定了其对整个社保制度的成败具有根本性影响。我国现行的法定养老保障制度体系包括职工基本养老保险、城镇居民基本养老保险、农村居民基本养老保险及传统的机关事业单位退休制度，其中，职工基本养老保险占据主体地位，对整个制度体系的影响举足轻重。基于职工基本养老保险制度的重要性，笔者一直追踪研究着这一制度的变革。近几年更到广东、上海、浙江、四川、重庆、湖南、山东等10多个省（直辖市、自治区，下同）做过专题调查。调研获得的基本结论，就是在充分肯定职工基本养老保险改革取得巨大成就的同时，也发现地区分割统筹格局客观上已经成为了这一制度健康、持续发展的桎梏，若不尽快推进全国统筹，伴随覆盖面与支付规模持续扩张而来的将是日益严重的不良后果。因此，笔者在2007年组织实施“中国社会保障改革与发展战略”研究时，曾将养老保险制度改革总体规划单独成篇、成卷，建议国家尽快研究职工基本养老保险全国统筹方案并提出过一个自己的初步方案，认为这是真正维护劳动者权益并解决现行制度运行中诸多难题的治本之计；同年开始在全国人大常委会参与审议《社会保险法》草案中，坚持主张通过立法明确职工基本养老保险基金实行全国统筹，这一意见最终被2010年通过的《社会保险法》所采纳。

    本报告即是在近几年专题调查研究的基础上形成的，它聚焦于职工基本养老保险制度的统筹层次，旨在如实反映这一制度地区分割统筹格局的历史进程及其不良效应，并就这一制度的全国统筹提出原则性意见。

职工基本养老保险地区分割统筹的演进与现状

    养老保险的统筹层次，实质上决定着这一制度的统一性、公平性与互济性程度，也直接反映着制度运行的管理本位与责任本位，因此，统筹层次问题是养老保险制度的根本性问题。我国现行的职工基本养老保险制度，是在计划经济时代企业职工退休制度基础上，通过借鉴德国为代表的绝大多数国家现收现付型社会养老保险和以智利、新加坡等极少数国家为代表的完全积累型个人账户养老保险，选择的社会统筹与个人账户相结合（简称“统账结合”）模式，其本意是在保障现有退休人员基本生活的同时，化解因人口老龄化对未来制度发展的冲击，它可以称之为具有中国特色的制度创新。

    在改革开放前，我国职工养老保险是依据1951年制定的《劳动保险条例》及其实施细则建立起来的，当时的劳动保险费按照企业和职工工资总额的一定比例提取，其中的30%统一上缴全国总工会形成社会保险总基金并在全国范围内调剂使用，其余70%由企业自行管理。“文化大革命”期间这一制度遭到了破坏，职工的养老保险蜕变为由企业包办，当企业因亏损而无法自行解决时再由政府给予相应的财政补贴，是一种国家负责、单位包办的现收现付型模式。

    改革开放后，由于市场竞争必然带来企业优胜劣汰，职工就业不再是终生铁饭碗，原来由单位包办的职工养老保险也就难以为继。在20世纪80年代，一些地方出现按行业（如纺织行业等）统筹调剂使用退休费用或者由当地劳动部门统一管理的地方退休费用社会统筹现象，基本上处于地方自主、范围窄小、分割统筹、分散管理状态。

    1991年6月，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，该决定根据当时地方分割统筹现实，曾要求“由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹。”不过，这里的省级统筹只是将各地市的养老保险基金结余部分按比例上缴到省一级，再由省一级根据不同地市的需要调剂使用。1995年3月，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，明确“基本养老保险费用由企业和个人共同负担，实行社会统筹与个人账户相结合。”同时提出两个“统账结合”实施办法由各地、市（不含县级市）选择，并允许结合当地实际对实施办法进行修改，结果全国各地一下子冒出了数以百计的统账结合方案。1997年7月，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，对五花八门的地方统账结合方案进行整合，同时再次要求各地逐步由县级统筹向省或省授权的地区统筹过渡；与此同时，行业统筹日益坐大，从90年代初期的个别行业迅速扩展到包括铁道部、交通部、邮电部、水利部、民航总局、煤炭部、中国有色金属工业总公司、电力部、中国石油天然气总公司、中国工商银行等10多个部门，形成了条条分割统筹与块块分割统筹并存的格局。鉴于这种格局直接损害了企业职工养老保险制度的完整性与公平性，引发了相应的社会矛盾，在1998年3月组建新的劳动和社会保障部后，国务院于同年8月发布《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，再次强调要加快实行企业职工基本养老保险省级统筹，并将行业统筹全部移交地方管理，即所谓属地管理。不过，行业统筹移交地方的工作雷厉风行，效果明显，而地方统筹提升到省级统筹的工作却进展缓慢。

    2007年1月，劳动保障部、财政部印发《关于推进企业职工养老保险省级统筹有关问题的通知》，正式明确省级统筹是指在制度政策、缴费比例、待遇计发办法、基金使用、基金预算、业务规程六个方面实现省级统一，其核心内容是实行省一级统收统支。由于执行中困难重重，上述目标迄今仍未实现。

    从目前调查得到的情况来看，职工基本养老保险仍处于地区分割统筹状态。仅有北京、上海、天津、重庆、陕西、青海、西藏等7省实现了基本养老保险基金省级统收统支；绝大多数省区还停留在建立省级、地市级调剂金阶段，个别省还未建立省级调剂金制度。因此，全国职工基本养老保险基金总体上依然分散在市、县一级，地区分割统筹的格局并没有根本性变化。

    由上可见，职工基本养老保险地区分割统筹格局是历史形成的，其中既有整个改革事业的渐进性的影响，也受到了制度自身的转轨成本、改革路径以及与之相关的财政与行政管理体制的制约。特别是1995年推行统账结合模式时允许各地自行选择或设计方案，更使其从统一的国家制度安排在一定程度上沦为地区性制度安排。

职工基本养老保险地区分割统筹的不良效应

    从调查所反映的情况来看，职工基本养老保险长期处于地区分割统筹状态的效应是不良的，它严重地扭曲了制度实践的正常路径并危及着这一制度的可持续发展。

    ⒈地区分割统筹导致了不同地区的养老保险实际缴费负担畸重畸轻，损害了制度公平与市场竞争的公平

    众所周知，公平筹资是法定养老保险制度铁的法则，而公平竞争是市场经济铁的法则。然而，在地区分割统筹状态下，因劳动者的年龄结构与抚养比不同，各地养老保险实际缴费率相差悬殊。其中，东部沿海部分省区是劳动力的主要输入地，人口相对年轻，使得企业实际缴费率偏低；中西部地区以及老工业基地因为人口老龄化较为严重，使得实际缴费率偏高。以2011年以例，广东省企业实际缴费率仅为5.9%，而甘肃省的实际缴费率竟然高达24.5%，即使扣除因补缴或趸缴以及参保群体工资水平高或低于平均工资水平造成的误差，两者之间相差仍应在3倍以上。

    如表1反映，不同地区基本养老保险企业单位实际缴费存在悬殊差异。如果以全国企业单位的平均实际缴费率12.3%划线，则广东、浙江、福建、北京、江西、上海、天津、海南、江苏等9省处于全国平均水平之下，属于缴费负担较轻地区；河南省为12.3%，恰好处于平均线上；而湖南、辽宁、安徽、陕西、广西、山东、吉林、贵州、重庆、湖北、河北、山西、内蒙古、黑龙江、四川、新疆、西藏、青海、云南、宁夏、甘肃等21省属于缴费负担偏重地区，特别是青海、云南、宁夏、甘肃等4省的企业单位实际缴费率超过了20%，即使扣除当年因补缴或趸缴等原因造成的误差，也能够说明这些省份的实际缴费负担之重。不同地区实际缴费负担的悬殊差距，既损害了法定养老保险制度公平筹资的铁的法则，也背离了市场经济公平竞争的铁的法则。如果这一格局持续下去，还将进一步固化不同地区的缴费负担差异，既不利于东部沿海省份的产业升级与新竞争优势的形成，也不利于中西部地区协同发展。在世界各国，统一法定养老保险费率标准绝不是地方政府可以与中央政府讨价还价的事情，而是中央政府必须为维护制度公平和市场竞争公平而创造的必要条件。

    ⒉地区分割统筹导致了不同地区养老保险基金收支余缺分化，扭曲了统账结合模式，危及制度的可持续发展

    在地区分割统筹情形下，各地区养老保险基金只能封闭运行而无法调剂使用；即使实现了“六统一”式的省级统筹，各省之间也无法调剂使用基金；结果只能是一些地区的基金结余不断增加，另一些地区因收不抵支而致使财政补贴不断增加。如广东省职工基本养老保险基金累计结余在2003年时为456.7亿元，2008年达到1621亿元，2012年增长到3636.6亿元；而在全国对该制度的财政补贴在2003年是530亿元，2008年为1437亿元，2012年达到2648亿元。它表明以广东为代表的部分地区基金累计积累规模持续扩大，而财政补贴的快速增长又表明部分地区基金缺口规模也在持续扩大。这种基金结余与财政补贴“双增长”的畸形现象，造成了本来追求现收现付的社会统筹基金在一部分地区大量结余，而应当实账运行的个人账户却在另一些地方成为空账，从而严重地扭曲了统账结合的制度模式。

    图1直观地反映了地区分割统筹状态下2011年全国职工基本养老保险基金在不同地区之间是结余与缺口并存的格局。其中，广东的基金累计结余已逾3600亿元，而黑龙江、辽宁的年度收支缺口却分别达到了183亿元、156亿元。

    从全国范围看，当期养老保险基金收大于支，基金累计结余不断增加是不争的事实，如果是全国统筹的制度安排，财务状况无疑是良好的（见图2）。所谓的“缺口”其实是地区分割统筹造成的结构性缺口，是不同地区养老保险基金无法调剂使用的后果，从而是全国性制度安排沦为地方利益的结果。

    只要地区分割统筹格局不改变，不同地区间的基金余缺就不可能调剂，呈现的必然是基金余缺并存格局。即使在一省之内，如果不能实现统收统支，亦必然出现不同地市间基金余缺并存现象。再以广东为例，全省职工基本养老保险基金累计结余逐年增长，2012年滚存结余达到3636.6亿元，但因未实现全省统收统支，不仅不同地区的缴费负担仍然轻重不一，而且在一些地市的个人账户空账亦达400亿元，并有逐年增长之势。

    可见，当前的所谓基金缺口与个人账户空账问题，不过是这一制度处于地区分割统筹格局下的必然结果，它严重地扭曲了统账结合的基本养老保险制度模式，也动摇了这一制度的可持续性。如果不尽快改变这种状况，社会统筹基金年度收支预算平衡、个人账户基金实账积累并有偿运营、国家财政均衡负担的目标将无从实现，这一制度也就丧失了可持续性。而一旦实现了全国统筹，则所谓的基金“缺口”就不再存在，社会统筹基金便能够真正实现预算管理，个人账户亦不会再增添新的空账，而政府、用人单位与参保者个人的责任边界也就能够清晰地界定了。因此，必须尽快通过实现全国统筹来改变不同地区基金余缺并存的畸形格局，让这一制度真正运行在符合制度客观规律并最大程度地发挥统账结合模式优势的轨道上。

    ⒊地区分割统筹直接放大了现行制度的问题，进而成为阻碍实现“人人享有基本养老保险”目标的根本原因

    其一，只能维持虚高的名义缴费率。由于不同地区养老保险基金无法调剂使用，人口老龄化对养老保险基金造成的影响被放大，直接后果即是名义缴费率过高（20%+8%），使部分企业和灵活就业者游离于制度之外。其二，地区收支缺口被无形放大。近年来一有收支缺口或空账问题的讨论就会引起人心惶惶，表明公众会将局部地区的收支缺口理解为整个制度的收支缺口，进而对制度丧失信心。其三，导致个人账户空账运行。地区分割统筹使统账结合模式在实际运行中被扭曲为统筹账户结余与个人账户空账运行，由于个人账户属于参保者个人所有，造成参保人的恐慌心理，参保意愿由此下降。其四，导致了基金无法有效投资，贬值风险伴随基金结余规模的增长而增长。在地区分割统筹格局下，养老保险基金实际上被分散在全国成百上千个统筹单位管理与使用，如果放开投资必定出现监管失控的风险，这是1998年以前有过的深刻教训；如果继续限定存入银行或购买国债，贬值率约为2个百分点，全国每年因此损失数以百亿元计。其五，增加劳动力流动的障碍与运行成本。由于各地的实际缴费率、个人账户规模都存在较大差异，劳动力流动便存在障碍，也给经办机构与劳动者办理转移接续手续带来了较大的时间和经济成本。其六，不利于机关事业单位养老保险制度改革，因为职工基本养老保险的实践提供的是不成熟甚至是负面的参照系。因此，地区分割统筹格局确实是现行制度诸种问题或矛盾的关键症结所在。

    综上所述，在渐进改革的背景下，职工基本养老保险地区分割统筹的格局虽然有历史的必然性与合理性，但发展至今，又确实构成了这一制度的重大缺陷，是造成一系列不良效应的根本原因。因此，要从根本上矫治这些痼疾，只有加快实现全国统筹，其他各种措施均属治标之术，反而徒增成本。

推进职工基础养老金全国统筹的思考

    前述分析已经表明，地区统筹分割对职工基本养老保险制度的公平性、互济性、流动性与可持续性的危害极大，而治本之计只能是实现全国统筹。因此，2010年10月全国人大常委会通过的《社会保险法》、2011年中国共产党“十八大”政治报告、中央政府有关社会保障的“十二五”规划和深化收入分配制度改革的若干意见中，都明确提出要实现职工基本养老保险基础养老金全国统筹。新一届中央政府亦明确将“研究制定基础养老金全国统筹方案”列为2013年改革重点范畴，这表明全国统筹既是法定的目标，也是党和政府正在努力推进的具体工作任务。需要指出的是，相关文件强调基础养老金全国统筹，是因为这一部分才是真正具有互济性的公共基金，而个人账户基金在法理上属于个人所有而非统筹对象，其需要明确的是针对所有者的收益回报。因此，深化我国养老保险改革的关键，是优化职工基本养老保险制度；优化职工基本养老保险制度的“牛鼻子”，是尽快实现这一制度从地区分割统筹到全国统筹，而统筹层次升级的核心任务则是基础养老金全国统筹。

    实现基础养老金全国统筹，带来的效应至少包括：一是能够在全国范围内统一缴费率，实现缴费负担的公平，并使名义缴费率降低成为现实；二是可以在理清社会统筹与个人账户关系的条件下彻底根治统账结合模式异化与基金余缺并存的现象，促使制度正常发展；三是可以即时厘清历史责任与未来责任，使个人账户的空账规模得以固化，并使财政补贴责任边界得到厘清，最终使历史负担得到合理化解；四是可以实现养老保险基金集中管理与有效投资，为化解基金贬值风险并为个人账户所有者提供相应的收益回报奠定基础；五是为全面优化养老保险制度创造最佳契机，进而增强这一制度的吸引力并实现定型、稳定与可持续发展，为全体人民提供稳定的安全预期；六是能够维系全国统一的劳动力市场，劳动者不会再因地区之间的转移而出现收益渗漏或损失的现象，养老权益将得到切实保障；七是促使制度运行成本下降、效率提升；在全国统筹情形下，管理、经办机构的统一和信息系统的统一，会节约制度运行成本，提高行政管理效率，而劳动者流动时也不再需要随身带着基金走，经办机构省却了繁琐的转移接续事务，基金投资不会因人员流动而中断；八是职工基本养老保险制度的优化与定型，可以为公职人员、农民的养老保险提供理性、成熟的参照系，使之少走弯路。因此，全国统筹实质上是职工基本养老保险制度公平性、互济性、流动性与可持续性的集中体现。

    基础养老金全国统筹的目标，不是简单地将省级统筹上升到全国，而是依法将已在一定程度上沦为地方性制度的职工基本养老保险制度真正恢复为国家统一制度安排，并以此为契机，全面优化这一制度的结构及责任分担机制等，提高制度的吸引力与激励性，促使其早日实现定型、稳定与可持续发展。全国统筹应当完成的基本任务有四：一是实现统一性，以基础养老金统收统支为核心，在全国范围内实现缴费基数计算口径、缴费率、制度运行规范与监管，以及个人账户投资收益的回报率等的统一；二是促进公平性，包括缴费负担公平、待遇计发与增长公平，以及个人账户投资回报公平等；三是提升互济性，包括实现全国范围内的区域互济，通过缩小个人账户规模以增加参保者个人之间的互济性等；四是保障可持续性，包括在政府、企业与个人之间建立相对均衡的责任分担机制，厘清新、旧责任，寻求合理的化解历史欠账的办法，保障基金保值增值等。

    由于实现基础养老金全国统筹是对被扭曲的职工基本养老保险制度的矫正，是这一制度变革从长期试验性状态走向定型、稳定、可持续发展阶段的转折点，必须确保平稳过渡。为此，在筹资方面，基于当前养老保险基金收支总体平衡的基本判断，可以维持现有筹资总量指标为基本出发点，在统一缴费基数计算口径、优化筹资结构的条件下，确保绝大多数企业实际缴费负担有所下降，确保财政对当期养老保险基金补助与划拨全国社会保障基金两者的规模总量保持相对稳定，对于因全国统筹带来缴费率波动较大的地区可以允许采取合理的过渡办法，并及时将管理体制、经办机制及信息系统调整到位。

    总之，推进职工基本养老保险全国统筹迫在眉睫，它是优化乃至重塑职工基本养老保险制度的“牛鼻子”、金钥匙，也是顺利推进机关事业单位养老制度改革和完善农民养老保险的重要条件。越早越主动，阻力越小，综合效益越大；反之，越晚越被动，阻力也越大，并将持续付出经济、社会乃至政治代价。因此，宜下定决心、排除阻力，尽快理性地设计全国统筹方案，最终促使整个养老保险制度体系真正走向定型、稳定与可持续发展的新阶段，实现“人人享有基本养老保险”的国家发展目标。