新型城镇化 首要在确权

    当前，我国农民基于身份主要可以获得法律赋予的三项财产权利，即土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。2013年中央一号文件提出建立“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的农村集体产权制度，依法保障农民的三项权利，并进一步明确将用５年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。这一举措明确了“还权赋能”的理念，归还农民相关财产使用权、经营权和由此派生出来的转让权，并赋予农民产权更为全面和多样的权能，为深入推进城镇化建设向前迈出关键一步。2013年“两会”，保障农民“三权”首次被写入政府工作报告。

    保护“三权”首要在于确权。在中国现行土地制度下，农村耕地和宅基地产权都属于集体所有。农民拥有的固定期限土地承包经营权，在大拆大建的城镇化浪潮中面临权益不稳定风险；拥有的无固定期限宅基地使用权，在农村土地日益紧张的情况下面临分配不一定风险；拥有的集体收益分配权，在市场竞争中面临收益不确定风险。毋庸讳言，在地方政府主导的城镇化中，农民处于相对弱势地位，侵害农民利益事件屡见不鲜。城镇化建设中，基层村集体过强的集体财产处置权如得不到有效监督，模糊的农民个人财产如得不到清晰界定，保护农民利益只能成为空谈。在不改变集体所有制的基础上对农民土地和宅基地以颁证方式进行确权，最终形成“产权清晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理”的农村集体土地产权制度，对保护农民权益至关重要。

    十八大报告明确提出要“多渠道增加居民财产性收入”。2011年，我国农村居民财产性收入229元，城镇居民财产性收入649元，考虑到城市居民住房资产的增值因素，城乡居民财产性收入的差距实际更大。农民的经营性收入主要是出售农产品，在当前中国主要农产品价格市场化不完全，价格偏低的情况下，农民的经营性收入增长缺乏有力支撑。而农民的主要财产——土地和宅基地，只允许在本集体内部流转，一旦农民离开集体，脱离农民身份，将会永远失去该笔财产。新型城镇化意在破解城乡二元经济结构困局，实现城乡一体化发展。1998年房地产改革打开了城镇居民住房资本化大门，十多年来，拥有商品房的城镇居民住房资产扶摇直上，而农村土地、住房却由于产权不确、流通受限而增值微薄。循序稳妥推进8亿农民土地、住房的产权化、资本化、证券化能够创造更为巨大的金融资本，是破“二元”达“一体”的关键点，也是最实际的富农之策。

    从新中国成立到改革开放至今，通过“工农产品剪刀差”“收入剪刀差”“土地剪刀差”，广大农民为工业化和城市化的发展作出贡献。在新型城镇化建设中，要使农民不再是旁观者、牺牲者，而是参与者、受益者，就必须缩小三个剪刀差，尤其是其中影响最大的“土地剪刀差”。

    在现行征地制度下，农村土地虽属“集体所有”，但却只能由政府定价，政府购买，村集体并无交易权。过去几年，我国每年建设依法占用耕地约250-300万亩，按人均一亩地推算，每年约有250-300万农民失去土地。政府征用土地，再将使用权拍卖，获取高额出让金；集体获得政府按照《土地管理法实施条例》中规定给予的土地补偿费；而农民仅获得“地上附着物及青苗补偿费”，且“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过耕地被征用前3年平均产值的30倍”。笔者认为，不同产权主体权利一律平等是社会主义市场经济的本质要求，不能用公权侵犯私权，也不能用国有产权侵犯集体产权。可以通过大胆的实践创新，谨慎按照法律规范的方式逐渐明确集体产权的法理地位，建立统一、开放、竞争有序的城乡一体化的土地市场，在国家、集体和农民个人之间合理分配土地增值收益。

    肇始于1978年的家庭联产承包责任制，一定程度上稳定了土地承包权，极大地调动了农民的生产积极性，实现了中国农村生产力的第一次飞跃。但随着生产力的发展和土地资源的紧缺，家庭联产承包责任制日益显现出其局限性。在寻求比较优势的市场经济背景下，传统小农经济已逐渐走向没落，实现“有规模、讲效益、上质量、用科技、靠人才”的土地集约化经营成为发展现代农业的必由之路。2013年政府工作报告提出“要坚持以家庭承包经营为基础，支持发展多种形式新型农民合作组织和多层次的农业社会化服务组织，逐步构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”。因此，赋予土地一定的物权属性，使农民真正成为土地的主人，能够通过土地获得生产收益和资产升值，农民才会珍惜土地，18亿亩耕地红线才能守住，“耕者有其田”的目标才能实现。土地确权登记，对单一农户来说可以有效解决土地权属纠纷，使农民可以放心合法转让土地承包权或以承包权入股，享受土地收益分配；对实现规模经营的专业大户、家庭农场来说，土地确权后土地经营权可以成为贷款的有效抵押物，可以用土地承包经营权抵押融资，促进和扩大农业生产。

    我国城镇化在未来十年必然步入高速推进期。在此过程中，必须清楚认识农民在城镇化中的主体地位，调动农民参与城镇化进程的积极性、主动性、创造性；必须依法保护城镇化进程中农民的合法权益，明确、保护、尊重农村集体和农民产权；必须统筹兼顾地方政府与农民、农村集体与农民之间的利益关系，维护社会和谐稳定，使广大农民真正享受到城镇化发展的成果。（作者单位：西北大学、天津财经大学）