让评估成为衡量社会组织的“一杆好秤”

    2007年，民政部启动了首批全国性社会组织评估工作，参与评估的只有62家，评估对象仅仅是基金会。

    2013年，民政部数据显示，参与第6批评估的全国性社会组织已达661家（不含复评基金会47家），评估对象涉及行业协会商会、学术类和公益类团体等8类社会组织。

    随着越来越多的社会组织等待评估，怎样让评估成为衡量社会组织并促进其有序发展的“一杆好秤”，成为亟待解决的问题。

“都要上秤”？

    在国际上，评估已经成为衡量和监督社会组织的重要工具。据民政部民间组织管理局统计，目前我国正式登记的社会组织有49.9万家，每年正以20%的速度增长，这组数字似乎很庞大。

    “但实际上，世界上有很多国家的社会组织数量已超过百万，而相比之下，我国社会组织所占的比例和规模明显不足，社会组织承担就业、提供服务的能力还很弱。”国家行政学院公共管理学部副主任马庆钰教授说，“评估通过对社会组织进行监督和考核，促进了社会组织各方面的提升，使其发展壮大。”

    记者从民政部民间组织管理局获悉，在2012年度社会组织评估中，北京、福建等地参评率超过40%，而山东、新疆等地至今还没有启动社会组织评估工作。

    从事多年社会组织评估工作研究的清华大学公共管理学院教授邓国胜对此表示：“我国社会组织发展还处于起步阶段，社会组织评估在各省发展不平衡，总体水平较低。评估工作是推动社会组织健康发展的重要手段，也是降低社会组织登记、注册门槛，促进政府职能转移给社会组织的基础。”

    在我国，社会组织等级评估以A为单位划分为5个等级。2012年12月20日民政部公布的《社会组织评估管理办法》规定，3A以上的社会组织可获得政府委托服务的资格，还是纳税额扣除的重要参考条件。目前，进行评估的社会组织中，5A级39家，4A级126家，3A级291家。

    广东等地已据此出台了承接政府职能转移和购买服务的社会组织名录，社会组织能否入选要通过评估来决定。“这个经验值得在各地推广，行政体制改革的核心是转变政府职能，实际上是一种放权，这就把社会组织推到了一个非常重要的位置。面对众多社会组织，政府职能转移给谁？政府购买谁的服务？评估发挥着重要作用。”民间组织管理局副局长廖鸿说，“政府职能能否顺利转移，关键在于社会组织能力能否跟得上。因而，要充分发挥评估以评促建、以评促发展的作用。”

    过去政府往往通过年检的形式对社会组织进行管理，但由于年检渐渐流于形式，因此政府采取预防制，通过设立“高门槛”来管理社会组织，这也称之为“重登记、轻管理”模式。

    “在这种模式下社会组织缺乏活力与效率。一些社会组织由于缺乏有效的监督管理，导致问题重重，很难承担起应有的社会责任。只有运用评估手段促进社会组织的健康发展，政府才能够转移职能给社会组织，行政体制改革才可能深入推进。否则，政府职能无法顺利转移，行政体制改革也就陷入精简、扩张、再精简、再扩张的恶性循环之中。”廖鸿说。

谁做“掌秤人”？

    谁来评估？靠政府，还是第三方机构？

    廖鸿向记者解释说：“第三方机构是民政部委托的民间组织服务中心，各地因地制宜，有的地方采取成立社会组织评估中心，有的地方委托给民间组织服务中心，有的地方委托给科研院所或社会组织，这些统称为第三方机构，承担着评估的具体组织协调工作。”

    不同社会背景下建立起来的社会组织评估机制也不相同。据记者了解，根据政府的参与度不同，目前有三种模式：

    第一种是政府完全参与型。例如香港社会福利署，在这种评估机制中政府充分参与，由政府发起评估、担任组织者和实施者，资金完全由政府部门承担，评估结果为政府所用。

    第二种是政府部分参与型。例如菲律宾的PCNC非政府组织认证委员会是发自民间、得助于政府，又反馈给民间的评估模式。政府官员参与理事会组成，评估结果由税务部门认可，并给评估通过的组织带来捐赠人免税的优惠。

    另外一种是第三方负责型。例如美国的马里兰州非营利组织联合会，在该评估中看不到政府参与，而完全是发自民间又反馈应用在民间的评估模式。

    华北电力大学社会企业研究中心主任朱晓红说：“我国评估模式都是政府和社会合作进行的，主要有两种：一是政府主导，社会参与。如浙江、山西、辽宁、青海依托民间组织服务中心开展评估工作，上海成立三级推进机构，成立社会组织服务处。另一种是政府指导，社会协同。如广东的社会组织评估中心、福建的海西社团评价中心，北京是委托已经成立的民办非企业单位、学术机构。”

    “很多社会组织来源于权力机关和事业单位，因此存在‘权社不分’‘事社不分’现象。社会组织只有保持独立才能实现其客观性和公益性。”马庆钰指出。

    “虽然政府评估权威性强，但容易造成政府部门主导评估，行政色彩太重。甚至一些地方政府将评估作为扩充部门权力的手段，导致评估的作用大打折扣，一些被评为5A级的机构甚至最后爆出丑闻，更有甚者出现权力寻租现象。”邓国胜建议，“评估应该走政府支持或购买服务、由第三方机构开展评估的模式，而且政府购买服务应该组成一个由社会人士参与的相对独立的评估委员会，由评估委员会对第三方机构进行再评估，同时应广泛征求社会对评估结果的意见。”

如何调准“秤”？

    下一轮社会评估还将继续，社会组织能否快速地健康成长，政府职能能否顺利转移，继续拷问着我们的“掌秤人”。

    “未来我们将会从‘重登记，轻管理’到‘放宽登记，多种监管’方式并举的过程中，明确评估作为社会监管的重要方式之一，推动实现评估金额在各部门社会组织管理工作经费中列支。”廖鸿还透露，“民政部这一级，今年符合条件却没有参加过评估的全国性行业商会、公益类团体、基金会和民办非企业单位全部都要参加评估，整体推进评估的覆盖范围。”

    在第三方机构的建设上，邓国胜认为，应该借鉴国外经验，将评估机构本身作为一种优胜劣汰的机制。“国外的评估是一门重要学科，很多大学都有评估课程，而我国也应该用这种途径培养专业的评估人才。”

    另外，评估指标犹如秤上面的刻度，它的设定是否精细、全面十分重要。如何把握评估指标，如何保证评估标准的统一，如何使用评估结果？

    朱晓红说：“评估指标的设定往往容易产生两种情况：一种是指标设定过于繁琐，使社会组织没时间应对；另一种是指标不够细化量化，评估效果不明显，导致社会组织不重视评估。”

    马庆钰认为，在指标设定上首先要针对社会组织所标榜的宗旨，其次要针对社会组织的结构。例如在非会员社会组织中理事会、监事会、执行主体之间的相互制约和监督关系是否清晰，会员性组织中会员大会对理事会的选举是否民主等，这些指标的设定有助于对社会组织的资金安全性、活动公益性进行监督。

    最后环节即评估结果的运用也很重要。它直接关系到基金会、社团的募款额及会费数额，影响着社会组织未来的发展。

    “应该提高优秀社会组织的政治地位，让这些组织参与到国家的参政议政中来。”马庆钰说。对此，他将和许多专家学者一起建议将5A级的全国性社会组织作为全国政协委员的提名产生单位。

    “我国的社会组织评估仍处于探索阶段，还需在实践中积极探索出适合不同地域、不同社会组织的评估模式来。”朱晓红说。（本报记者 陈 恒   本报通讯员 郝 静 孙 婧）