以家庭为基础创新中国人口政策

    人口长期均衡发展不仅强调人口自身发展均衡，更强调人口与经济、社会、资源、环境等外部系统的协调发展。家庭是社会的基本单元，也是社会和谐与人口长期均衡发展的微观基础。合理的人口政策显然应以“家庭发展能力”为导向建构其价值基础，充分发挥家庭的社会功能，把家庭作为社会政策和社会福利制度的基本对象单元，构建以家庭为基点的社会政策和人口政策成为人口计划生育工作的必然要求。

    国际上的“家庭计划”，也称之为家庭政策，其本意是指从家庭角度出发，通过提供公共服务、相关咨询以及对非意愿生育的应对等优质服务，使得家庭个人或者夫妇能够自主决定家庭规模、生儿育女的地点和时机。在“家庭计划”中，社会和政府提供服务，帮助个人或者夫妇根据家庭发展需要，作出生育孩子的决定，“多生”与“少生”同为其中的选项。中国目前的人口政策较多关注“少生”的选项，这是由于近几十年来均处于人口发展的特殊阶段，不能有其他选项。伴随着计划生育政策的实施，中国目前家庭的规模、结构、形态、关系、功能等都发生了重要改变，这些变化给个人、家庭和社会带来了多方面的影响，致使一些家庭面临着多种发展困境，同时也引发一系列新的社会需求，在一定程度上使家庭稳定性面临新的挑战，社会不得不承担更多转移出来的家庭功能。如何应对可能带来的问题，这是中国人口计生工作必须面对的挑战。在中国人口数量已经得到基本控制的情况下，让计划生育逐步回归“家庭计划”的本意，避免“人口问题催化家庭问题，家庭问题外溢为社会问题”的状况，应成为人口政策的理性选择。

    早期的家庭政策的目标主要是弥补家庭功能的不足，西方福利国家通过持续提供社会福利，社会服务的范围基本覆盖家庭不能解决的所有困难和问题。上世纪七十年代中后期以后，这种“弥补缺陷型家庭政策”受到多方面挑战，过度福利被认为是导致家庭功能和家庭责任削弱，进而导致经济衰退的重要原因。近20年来家庭政策的改革趋向是强化家庭功能和家庭责任，给予家庭积极的支持或投资，称之为“发展型家庭政策”。这一国际经验说明，提高家庭的发展能力才是家庭政策和家庭发展促进行动的主要目标。

    就中国而言，从社会政策角度为家庭提供必要的支持，已经成为社会发展的一项重要任务。根据我国实际，家庭发展建设的途径包括：

    一是家庭自身发展能力的建设。作为一项基础性的民生制度安排，家庭政策应该为家庭提供一个基本的安全保障网，通过构建和加强家庭的发展能力，支持家庭发挥对于个体和社会的基本功能。家庭内部发展能力建设主要包括情感纽带的强化和家庭成员间良好的互动关系、人力资本投资（包括生育、健康、教育、培训等）、“面包挣取者”家庭的职业发展能力、社会资本投资、家庭分工和家庭资源配置的优化，等等。

    二是家庭发展外部环境的支持。在家庭功能不断弱化、外化和社会化的趋势下，家庭能力建设还依赖于社会福利制度和公共服务等方面的支持。在这一方面，政府可以扮演更为积极的角色，这也是中国家庭政策构建与发展的价值基础。

    中国构建以提升家庭发展能力为导向的家庭政策体系，需要强化政府的责任，并从以下两个基本面入手：

    一方面，适当调整人口政策对象基础，从以个人为基本对象转向以家庭整体为基本对象。中国现行的许多社会政策存在着政策对象不合理的现象，在支持性和保障性政策上大多是以个人为主要对象，而在限制性或约束性政策上又强调以家庭为主要对象。现行的家庭福利政策及相关政策除了低保和计划生育利益导向政策，基本上都是以个人为政策对象，这导致了中国现行家庭政策在公平性、合理性和效率性上的缺陷。

    另一方面，以“家庭发展能力”为导向重构家庭政策的价值基础。家庭政策不是简单对家庭的介入，或只面向家庭的某个或某些成员，而是要以家庭为整体进行政策评估，充分考虑家庭的整体利益，以及家庭成员之间的利益关联，建立个人与家庭并重、个人与家庭关联的家庭政策。

    在具体设计家庭政策体系的时候，需要进一步关注家庭政策的边界和着力点：

    其一，清晰界定政府与家庭的边界。不要随意放大政府对家庭事务的干预，要在尊重家庭与政府边界的基础上，承认家庭的传统和多样性，顺应家庭的变迁，有针对性地对家庭中一些功能的弱化形成政策性支持。

    其二，清晰界定政府与市场、社会的边界。作为基础性的家庭政策，应以政府为主导，通过政府来链接市场和社会组织等不同的利益主体，以不破坏家庭的完整性和独立性为前提给予家庭选择更好、更多资源的替代性支持。

    其三，着力家庭本身的责任和功能。家庭政策及其相应的公共服务并非要否认家庭本身的基本功能和职能，家庭政策的介入并不等同于剥夺家庭自我决策的空间，是支持家庭而绝非是替代家庭。

    其四，着力家庭政策的目标定位。家庭政策应当普惠所有家庭，并兼顾特殊家庭的需要。（作者单位：西南财经大学）