以人口城镇化释放内需最大潜力

    未来5—8年，以人口城镇化为主要载体扩大内需，以制度创新为重点释放城镇化的需求潜力，是我国全面建成小康社会、走向公平可持续发展的战略重点。用3年左右的时间，在全国范围内基本上使有条件的农民工市民化；用5年左右的时间，形成人口城镇化的制度框架；用5年左右的时间，基本形成人口城镇化的新格局。

 

    我国城镇化的进程中存在哪些突出问题？根源何在？未来10年，为什么要加快人口城镇化的转型与改革？人口城镇化的战略作用如何估计？如何实现十八大提出的“城镇化质量明显提高”的要求？这些都是迫切需要研究的重大课题。中国（海南）改革发展研究院课题组就城镇化问题组织了多次国内外实地调研、专家访谈，提出了推进人口城镇化体制机制创新的方案建议、路线图和时间表。

 

    我国城镇化的发展进程

 

    ⒈过去十年基本保持平稳发展

 

    2011年，我国的城镇化率超过50%，“这是中国社会的一个历史性变化”，成为我国由传统的乡土社会进入城市社会的标志。以10年为一个阶段，1980年至1990年，城镇化率年均提高0.7个百分点；1990年至2000年，年均提高0.98个百分点；从2000年至2010年，年均提高1.35个百分点。从近10年的城镇化进程看，总体平稳，不仅避免了印度、拉美国家那样严重的城市病、大量失业和贫民窟现象，在推动农村剩余劳动力非农就业、提高农民收入等方面也起到了重要作用。

 

    ⒉中西部进程加快

 

    调查显示，2005—2011年，中西部地区每年城镇化提高速度都超过1个百分点，均高于东部地区，与东部地区的城镇化差距开始逐步缩小。随着产业转移和新产业兴起，中西部城镇化将成为我国城镇化快速发展的“引擎”。初步预测，未来8年，中西部城镇化率仍有10—15个百分点的提升空间，有望保持年均1.2%—1.5%的增长速度，超过全国平均水平。

 

    ⒊未来8年快速增长的基本条件具备

 

    对一个国家和地区来说，城镇化进程快慢取决于三个方面：基础设施决定城市的承载能力；住房决定人口转移问题；就业需大量的产业与之匹配。这三大条件决定了城镇化速度的变化。从现有情况看，未来8年我国有条件实现以城镇化为主导的快速发展格局。以最为重要的基础设施之一“交通条件”为例，我国高铁里程已达到8600余公里，稳居世界首位，邻近省会城市将形成1—2小时交通圈、省会与周边城市形成半小时至1小时交通圈，北京到全国绝大部分省会城市将形成8小时以内交通圈，对我国城镇化将起到重要的促进作用。

 

    ⒋未来10年人口城镇化率年均增长率应保持在1.5%左右

 

    我国51.3%的城镇化率，是按城镇常住人口统计的，其中还包括了1.6亿的农民工群体。如果按户籍人口来算，人口城镇化率只有35%左右，远低于世界52%的平均水平。我国即使年均增长1.2个百分点，10年后我国人口城镇化率仍只有47%，达不到目前世界的平均水平。考虑到10年后我国的发展前景，未来10年我国人口城镇化率的年均增长率应为1.5个百分点左右。

 

    城镇化的历史作用

 

    ⒈推动中国经济快速增长

 

    通过考察过去30多年城镇化率年增速与GDP增速变动间的关系发现，两者呈明显线性关系。马晓河等学者研究发现，城镇化率每提高1个百分点，按1978年不变价格计算的人均GDP将增加124.5元，按2010年价格计算每个百分点为人均GDP增长贡献670元。在我国近十年年均10%的经济增长率中，城镇化率贡献了3个百分点。

 

    ⒉推动经济结构转型升级

 

    城镇化推动了产业结构、就业结构、消费结构的转型升级。1978—2011年，伴随城镇化进程，农业就业人员在就业人员总数的比重从70.5%下降为34.8%，城镇就业人员占全国就业人员的比重从23.7%上升到47%。汪泓等学者利用1981年到2009年的就业数据研究得出，就业增长与城镇化水平之间存在着长期的相关均衡关系，城镇化水平每升高1%，城镇就业人口就增长1.267%；马晓河研究得出，第三产业就业人数与城镇化呈线性相关关系，城镇化率每提高1个百分点，第三产业就业人数增加663.84万人。

 

    ⒊推动城乡一体化发展

 

    城镇化在缩小城乡收入差距、推进城乡基本公共服务均等化等方面发挥着重要作用。从国与国之间的比较来看，东欧国家城镇化水平相对较低，城乡人均GDP相差2—3倍；欧美国家城镇化率很高，城乡人均GDP相差1—2倍。宋元梁通过计量分析得出，我国城镇化发展与农民收入增长之间存在着较强的正向交互响应作用，而且其长期的响应作用更显著、更稳定。

 

    传统模式迫切需要转型

 

    改革开放以来，我国基本走了一条以规模扩张为主要特点的城镇化道路。传统城镇化模式在推动经济快速增长的同时，也付出了巨大的社会代价，迫切需要转型。

 

    ⒈城镇化长期滞后于工业化

 

    参考发达国家的经验，在工业化中期，工业化与城镇化的相关系数极高。1841—1931年间英国为0.985，1866—1946年间法国为0.970，1870—1940年间瑞典为0.967，这些国家被认为是“同步城镇化”的典型。2011年我国人均GDP达到5414美元，进入工业化中后期，但即使包括“半城市化”的务工农民人口，我国的城镇化水平仍然远低于工业化中后期应该具有的均值（60%），很大程度上抑制了国内消费需求的释放与升级，加剧了社会供给能力与消费能力的鸿沟，导致严重的内需不足与产能过剩。

 

    ⒉人口城镇化滞后于土地城镇化

 

    改革开放30多年间，我国城市建成区面积扩大了8.2倍，但城镇常住人口仅增加了2.5倍。2008年，全国土地财政收入为16255亿元，到2011年增加到41545亿元，3年间增长了2倍多。如果继续沿袭以往的用地扩张老路，势必占用更多耕地，对国家粮食安全造成极大威胁；但是不顾用地需求的强劲增长，强制压减土地供应，势必又制约城镇化发展。如何破解用地“两难”，已经突出地摆到了各级政府面前。未来以土地扩张为导向的“规模城市化将”将难以为继。

 

    ⒊以“人口红利”为支撑的粗放发展难以为继

 

    数量庞大的农村人口流向城市，为城镇发展提供了充足的廉价劳动力资源。与土地要素的利用一样，我国城镇化对劳动力要素的利用也采取了简单粗放的方式。未来5—10年人口老龄化进程加快，“数量型”人口红利的逐步消失不可避免，依靠增加生产要素投入的粗放式城镇化模式难以为继。通过在广东、河南、湖南等省进行的调研发现，不仅在东部沿海地区出现“民工荒”现象，中部地区也开始出现招工难问题。日本、韩国在上世纪70年代、80年代末人口红利消失之前已基本完成了城镇化，而我国在逐渐步入老龄化阶段时城镇化还处于发展中期。

 

    ⒋“钟摆式”人口流动带来社会隐患

 

    大量的“钟摆式”和“候鸟式”的农村外出务工人口流动造成“留守儿童、留守老人、留守妇女”现象，牺牲了三代人的幸福，带来严重社会隐患。延续以排斥农民工为特点的“半城镇化”模式，不仅将进一步加剧城乡矛盾，也将阻碍城镇化的可持续发展，违背社会公平的价值理念。

 

    ⒌大城市不堪重负，中小城市和小城镇发展滞后

 

    我国大城市集中了优质的公共资源，拥有更好的发展机会和平台，人口过度集中，产生了交通堵塞、环境污染、资源紧张、城市贫富两极分化等“城市病”。根据国家统计局数据，农民工总量的65.4%集中在东部地区，64.7%集中在地级以上城市，而全国667个城市约有2/3交通在高峰时段出现拥堵情况。与发达国家相比，我国小城镇在产业发展、公共资源配置等方面与大城市相比差距巨大，对人口缺乏吸引力。2011年我国中小城市城市化率为33.9%，远远低于全国城镇化水平。而德国70%的人居住在小城镇；美国50%以上的人居住在5万人口以下的小城镇。

 

    人口城镇化的转型是释放内需的最大潜力

 

    我国人均GDP在2011年达到5000美元以上，面临跨越“中等收入陷阱”的挑战。改变投资、出口主导的经济增长结构，需要新一轮“人口城镇化”释放内需潜力。

 

    ⒈城镇化蕴含着巨大的投资需求

 

    迟福林教授研究发现，未来10年，我国城镇化率年均提高1.2个百分点，将再有2亿农民进入城镇，加上现有的1.6亿外出务工农民，新增城镇人口将在4亿左右。按较低口径，务工农民市民化以人均10万元的固定资产投资计算，也能够增加40万亿元的投资需求。

 

    ⒉城镇化蕴含着巨大的消费需求

 

    2011年城镇居民与农村居民人均消费支出比约为3.3：1，以家庭耐用消费品拥有量为例，城乡在彩电、电冰箱、空调、电脑方面的差距分别为1.2、1.6、5.4和4.6倍，农村劳动力和人口合理转入城镇就业和生活，其收入与消费必然会明显增加。迟福林教授认为，未来10年左右，通过彻底打破城乡二元结构，人口城镇化率有望达到50%以上，城乡居民消费需求将有望达到45—50万亿左右，居民消费率将达到50%左右，最终消费率达到60%左右。这样，将基本形成以消费为主导的经济增长格局。

 

    ⒊人口城镇化的转型将支撑我国中高速持续增长

 

    初步估算，到2020年，我国消费、投资需求规模可能高达百万亿元。如果这个巨大的内需潜力能够得到充分释放，将支撑我国经济未来10年7%—8%的中速增长。

 

    人口城镇化转型中面临的主要障碍

 

    城镇化的快速发展过程中难免引发一些问题。例如，城镇化必然要带来农村土地的减少；大城市人口集聚造成交通拥堵、环境污染、住宅拥挤等。这些被称为“城市病”的问题是几乎所有国家曾经和正在面临的问题，需要不断完善公共政策来逐步化解。而有些问题是违背城镇化客观规律产生的，例如，2009—2011年，中改院课题组先后对墨西哥、巴西等拉美国家城市进行考察的结果显示，过度城市化造成了大量贫民窟现象，致使城市化进程充满“无序”和“混乱”，产生“城市化之痛”。另一些问题则是由于其他问题没有解决，进一步传导到城市的其他系统产生的，例如2.5亿农民工不能实现市民化所产生的“半城镇化”问题。

 

    通过在各省市实地调查、访谈发现，我国城镇化进程中出现的种种问题，缘于现行的户籍、土地、基本公共服务、财税、行政、社会管理等体制机制跟不上城镇化发展需求，成为制约城镇化质量提高的瓶颈。

 

    ⒈户籍制度改革迟缓阻碍人口真正实现城镇化

 

    “半城镇化”、“伪城镇化”问题的出现，根源在“逆城镇化体制”尚未打破。十八大报告提出“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化”。但调研中发现，户籍改革遭到不少城市的反对。从2001年户改文件下发到2011年国务院文件《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》出台，中央政府提出地级以下市区全部放开户籍制度，但是却迟迟落实不下去。

 

    ⒉现行财税体制造成人口城镇化滞后于土地城镇化

 

    地方政府普遍反映，财权上收、事权下放的现行财税体制，让他们一方面要承担巨大的公共支出，另一方面背负巨大的偿债压力，致使土地出让金成为推进城镇化的重要资金来源，由此引发了高房价等一系列问题，制约了城镇化的长期发展。另外，随着土地用途管制增强、征地拆迁安置补偿支出的增加，土地财政占地方财政收入的比重已经出现下降趋势，高度依赖“土地财政”的城镇化模式难以持续。

 

    ⒊工业主导的城镇化抑制消费、带来结构性失衡

 

    计划经济时代城镇化基本上围绕投资、工业化推进，这种工业化主导城市化的格局在改革开放后并没有得到根本改变，投资尤其是重化工业投资仍然是决定一个地方经济发展水平的决定性因素。在经济实力低下时工业主导城市化进程有其合理之处，但当工业化达到一定水平时，甚至出现产能过剩时，工业主导下的城镇化对消费的抑制作用就开始显现出来，而且带来越来越严重的结构性失衡问题。

 

    推进体制机制创新的建议

 

    当前，城镇化进程中的许多矛盾、问题，都与人口城镇化的体制机制改革滞后直接相关。推进人口城镇化的转型发展，关键是加快体制机制的变革与创新。

 

    ⒈把尽快实现进城务工农民市民化作为推进人口城镇化的突破口

 

    目前，进城务工农民市民化的程度只有25%左右。通过初步计算和调查，尽快“让农民工成为历史”从总体上看不是个财力问题，关键在政策与体制的突破。从调研中发现的现实问题来看，如果我国不尽快解决进城务工农民市民化问题，将来所付出的代价要大于财政成本问题。根据现行数据，到“十二五”末我们有必要，也有能力基本解决60%—80%具备一定条件的农民工市民化问题，而其他人口则纳入流动人口进行管理。

 

    ⒉尽快破解户籍制度改革难题

 

    调查发现，城乡户籍制度的最大差别在于“含金量”不同，目前与户籍挂钩的个人权利有20多项。适应人口城镇化发展趋势，应以去利益化、城乡一体化、迁徙自由化为目标和方向，逐步消除户籍人口与非户籍人口之间的不平等待遇和差距，还原户籍的人口登记功能，突破以户籍与福利合一的社会管理制度，将户籍与福利脱钩。建议分三步推进户籍制度改革：第一步，未来1—2年内实现中小城镇户籍制度全面放开，同时加大对中小城镇的财政、金融发展力度，让公共资源更多向中小城镇倾斜，为当地产业发展和外来人口就业、定居创造条件；第二步，3—5年内实现大城市和特大城市户籍制度基本放开；第三步，8年内基本实行全民统一的居住证制度。

 

    ⒊以土地物权化为重点，深化土地管理制度改革

 

    2011年，温家宝同志曾指出：“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，无论他们是否还需要以此来作基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。”现实情况是农村土地的物权改革还远未到位。借鉴成都、重庆等地农村土地制度创新的经验，必须以保护农民的土地财产权利为核心，深化农村土地管理制度改革，让农民“带资进城”、“带财产进城”。另外，需要着力推进用地制度改革，实现服务业用地与工业用地基本同价，以夯实城镇化的产业基础。

 

    ⒋以理顺中央与地方关系为重点，深化财税体制改革

 

    深化财税体制改革。分税制实行以后形成了地方对“土地财政”的过度依赖，客观造成了城镇化规模的快速扩张。改变依赖“土地财政”的城镇扩张模式，关键在于理顺中央与地方公共服务职责和财政分配关系，加快构建以基本公共服务均等化为目标的、有利于人口城镇化的财税体制和多元化的投融资体制。

 

    ⒌以经济为主导，加快推进行政区划体制改革

 

    30多年来，我国一直沿革以行政级别为主导的城镇管理体制，使资源配置依赖城市的行政级别。这种差序化的城镇管理和资源分配体制阻滞了人口城镇化进程。例如，按人口规模和经济总量，浙江义乌早已经是中等城市规模，但行政上仍是一个县级市，由于级别不够而限制了城镇化进一步发展。城镇化进程中，行政力量和经济力量的推动作用都十分重要，需要突破“行政化”的束缚，形成经济化力量主导的城镇化格局。尤其在经济社会发展较快的区域，需要加快调整行政区划，以适应经济社会发展的大趋势。

 

    ⒍加快建立城乡一体的基本公共服务体制

 

    2006—2010，中改院“基本公共服务均等化”课题组通过对西北省区、广东、浙江等沿海发达省市和河南、湖南等中部省调研，提出按照“完善体系、对接制度、提高水平、重点支持”的总体思路，加快基本公共服务制度一体化，建议1—3年内初步实现城乡基本公共服务制度的对接；3—5年，实现区域间、不同社会群体间公共服务转移续接；5—8年基本实现城乡、区域间基本公共服务均等化。最终基本建立全国统一的基本公共服务体制，实现“制度统一、标准统一、水平均衡”。

 

    ⒎推进城乡一体化的社区管理体制改革

 

    城乡社区作为社会的基本单元，对加快城镇化进程，缩小城乡差别，提高广大农民生活质量和文明程度都具有重要意义。成都等地在农村社区管理体制改革上进行了积极探索。适应人口城镇化趋势，应强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制，完善城乡社区的公共服务设施和网络，不断提高社会管理水平，逐步把社区建设成为城乡社会管理制度对接的平台。

 

    [作者单位：中国（海南）改革发展研究院]