构建协同政府超越碎片化治理

    近年来，城市治理中的碎片化问题日益突出。从客观上来看，政府治理的职能分化根源于劳动分工，作为组织设计的原则与基础，分工有利于效率和专业化。但是当前政府部门中“分（工）而不明（确）”、“分（工）而不合（作）”等治理问题的存在却使分工机制走入误区，使政府治理陷入了碎片化、分散化的困境。

    从政策过程的角度来看，这种碎片化治理的危害表现在以下两个方面：一是在政策制定上，碎片化治理极易造成部门的利益分割与本位主义，从而使得政府治理缺乏战略性、整体性和长期性，造成公共利益的部门化和地方化，从根本上损害公共利益；二是在政策执行上，碎片化治理使得各部门之间在政策执行中缺乏有效的协同与相互配合，从而造成资源的浪费、执行成本的增加并容易造成政策中断进而影响政策的延续性与绩效。整体来看，造成碎片化治理与协作困境的原因是多方面的，最根本的原因在于部门利益的分化，随着功能主义与专业分工的强化，政府治理的这种条条分割使得各个部门在治理过程中逐步形成了相对稳定的部门利益，部门与部门之间的“各自为政”使得政府治理缺乏统一的规划，协作机制不足，难以实现有效地统筹与协调，同时由于职责交叉、权限不明，使得部门治理也缺乏相对清晰的边界与明确的责任归属，从而造成“政出多门”以及“无部门负责”等治理的怪现象，影响了治理的质量也损害了政府的形象。

    随着公共议题和公共问题的日益复杂，公民公共服务需求的不断增长，以及资源的日益稀缺与组织之间依赖性的增强，传统的依靠政府不同功能与专业部门间的碎片化治理显然已经不能满足现代政府治理的需求，加强部门间的合作与协同，构建一个协同治理的政府已经成为世界各国寻求治理模式创新的重要思路。20世纪90年代后期，协同政府（Joined-up Government）又称整体政府（Holistic government），兴起于英国，其主要目的是改革撒切尔夫人执政时期英国“竞争性政府”改革所造成的一系列问题，随后，美国、澳大利亚、加拿大等西方国家都开始了协同政府改革。实际上，协同政府被视为对于新公共管理的反思与修正，在资源日益稀缺的现代社会，它主张超越狭隘的市场竞争而走向协同与合作，通过打破部门的利益分割与本位主义，构建起部门之间的有效地沟通与协调机制，推动公共事务的协同治理与公共服务的协作供给。

    当前，超越碎片化治理，构建一个协同政府，已经成为各国新一轮政府改革的重要思路。对于我国来说，推动协同政府的构建应该从以下四个方面着手：首先，也是最关键的，在于合作理念与合作精神的培育，政府的目的在于创造公共价值，无论是纵向的政府层级还是横向的政府部门，都应该超越狭隘的部门利益，超越单打独斗与竞争式的发展模式，广泛培育协作治理的理念，从最广泛的意义上来说，协作还应当进一步扩展到民间非营利组织，推动公私伙伴关系的构建；其次，进一步明确职能划分，构建职责明确、权责统一、有机协调的政府组织架构，通过组织的合并拆分，进一步优化部门职能与机构设置，尽量减少职责交叉，明确权责；再次，设立专门的协调机构，对于重大的治理领域和治理事项，可以通过设立专门的协调性议事机构，并建立常态化和制度化的沟通协调制度；最后，不断建立完善协同治理机制，包括统一的规划机制、科学有效的决策机制以及现代化的信息互通共享机制等，不断提高协同治理的质量与效率。

    21世纪，是协作治理的世纪。事实证明，无论是公共政策的目标还是政府的价值已经不能通过政府的分裂化的活动来实现。协同政府与协同治理作为政府治理的一种新模式，反对通过简单地机构合并建立“超级管理机构”，转而强调部门间的沟通、互动、协作与协同，进而在开放的过程中构建一个协同政府并不断推动整体性治理。

    （作者系中国人民大学公共管理学院博士）