画好城市的第二张地图

    “城市地图应该有两张，一张是地上的，一张是地下的。”

    在我国，很多城市正在兴奋地绘制着第二张地图：北京的地下空间正以每年300万平方米的速度增加，预计将在2020年达到9000万平方米；上海已建成地下工程3万多个，总面积已直逼6000万平方米；武汉也计划在2020年前建成2000万平方米地下空间……应该如何画好地下地图的每一笔，成为当前我们迫切需要思考的问题。

1 地下空间开发的黄金期到来

    在城市的第二张地图上，最浓墨重彩的一笔恐怕非地铁莫属了。据不完全统计，我国目前在建的地铁有70多条，还有14个城市已获准上马新的地铁项目。面对新一轮地铁建设热潮，同济大学地下空间研究中心教授、上海城市科学研究会副会长束昱说：“与国外相比，我们现在的发展速度的确是非常快的。按照这个速度，我们用30年就能走完很多国家100年才能走完的路。”

    束昱告诉记者，发展快是因为我国历史欠账多。现阶段我国对地铁的需求量很大，交通难已经成了大中型城市普遍面临的重大民生问题，地铁作为一种高效、低碳、安全、准点、舒适的通勤方式具有明显的优势，成为这些城市发展必然的选择。

    从国际经验来看，当城市人口达到100万时就会产生对地铁的需求，而我国现有标准是城市人口须达到300万。我国已有很多城市的人口都已远远超过300万，对地铁有着非常迫切的需求。很多城市地铁“人进去，相片出来；饼干进去，面粉出来”成为这种需求最生动的注脚。

    另一方面，地铁建设需要大量投资和先进的技术支持，国际经验表明，只有当一个国家的人均GDP达到一定程度时，才具备高水平开发城市地下空间的实力和条件。同济大学城市规划系教授、上海同济城市规划设计研究院规划设计九所所长汤宇卿估计，以现有物价水平，当人均GDP超过3000美元时，城市将进入开发利用地下空间的黄金时期。国家统计局2012年发布的报告显示中国人均GDP已达5432美元，而不少城市人均GDP都远超此数，据此判断，我国很多城市都已经具备了开发地下空间的条件和实力。

    束昱认为现阶段我国地铁快速发展属情理之中，与此同时，地铁建设还必然带动沿线土地的综合开发，特别是车站地区的高强度开发。地铁所经之处汇聚的大量客流能吸引众多商家的目光，往往使地铁沿线尤其是站点地区成为高强度商业开发的汇聚点，与地铁直接相连的地下空间综合开发更会明显升温。

2 独立开发必然留下遗憾

    “我国已经是地下空间开发和利用的大国，发展速度快、增量大，但规划的协调性和前瞻性明显不足，与国外相比还有很大的差距。”束昱说。

    据了解，国外在规划地铁线路时，基本上都会先做好地上地下协同开发的综合规划，通过统筹考虑，把地铁与周边地区地下空间成片联网，把公共系统与非公共系统、公共用地与非公共用地都衔接好，并为近期和远期的建设做好预留保护。

    在我国，政府赋予地铁规划建设运营管理机构的职能单一，缺乏与城市国土资源及房地产开发等政府职能的统筹，尤其是地铁沿线土地利用与地下空间综合开发的统一规划还普遍没有得到重视，往往造成国土资源的严重浪费。

    “我国的地铁建设是一个单独的系统，与城市规划和其他单位关于地下开发的沟通并不多。而涉及地下空间开发利用的单位又不止地铁一家，燃气、热力、自来水、电力、通信等都会用到地下空间。各个系统独立的开发利用把地下空间弄得支离破碎，现在连市政管委都不清楚地下有什么东西了。”全国政协委员、九三学社中央研究中心研究员许进说。

    上海市人大代表陈兆丰也发现，上海的地下建筑呈分散化、碎片化状态：“地下空间大约有3.1万余个单体，但彼此之间并不连通。这不仅浪费资源，也为城市的基础设施建设带来很大阻碍。”

    尽管近些年已有部分城市开始着手研究编制地铁周边地区土地综合开发利用的规划，但由于缺乏事先的综合考虑，这种补课式的规划和建设往往受到很大束缚，已有的建筑规模越大，受到的束缚就越多。一个明显的例子就是，新地铁与旧地铁连通时，不得不迁就现有的地下空间布局，导致有的地铁线路换乘时要上上下下甚至“上天入地”好几回。

    “地下空间的开发具有不可逆性，而且改造成本会非常高。地面上的建筑可以推倒了重盖，地下空间却几乎不可能重新建设。”汤宇卿表示，城市地下空间的开发主体很多，如果没有统筹的、长远的考虑，有些开发机会错过了就很难再补回来，留下许多遗憾。

3 如何破解机制障碍

    不能回避的是，新一轮城市地下空间开发正在驶入快车道。这是很好的发展机遇，但各自为政、缺乏统筹等问题，又严厉地拷问着政府对地下空间开发这辆“快车”的驾驭能力。

    记者在采访中了解到，多头管理是造成地下空间开发规划统筹不足的重要原因。目前，我国城市地下空间开发利用分属国土资源、城市规划、建设、电信、电力、民防、公安消防、抗震、水利防洪、环保、文物保护等多个政府职能机构管理，而这些部门之间尚缺乏有效的沟通渠道和信息共享机制。日前有媒体报道，长沙一个下水道井盖就涉及15家责任产权单位。

    同时，与地下空间开发管理相关的法律法规又散见于物权法、城乡规划法、人民防空法、城市地下空间开发利用管理规定等法律、规章之中。为适应地下空间开发快速发展的需要，目前已有超过30个城市颁布了相关法规，其中甚至包括一些地级市，但国家层面的专项法规还只有住建部于1997年发布的一个部令《城市地下空间开发利用管理规定》（2001年修订），法规的层次还比较低。

    “地下空间的开发利用涉及很多领域、很多主体，综合性很强。除了加快立法之外，我们还需要在各个方面尤其是政府各个职能部门之间形成共识，统一规划，综合开发，有序地组织城市地下空间的开发利用，”束昱说，“这需要打通体制机制上的障碍。”

    在这方面，上海走在了前面。早在2006年，上海就建立了地下空间综合管理联席会议制度，把涉及地下空间开发利用的十几个委办局组织起来，在市政府副秘书长的直接召集下，创建了一个共同议事、决策、协调的平台，并设立了专司日常事务的管理办公室。这样一来，一些有交叉的、需要协调的问题以及法律上尚未涉及到的问题都可以通过这个平台和管理办公室来快速应对。

    “联席会议制度多年来运行效果很好，但目前还只有上海创建了这种机制，我认为应该推广。”束昱说，“早在上世纪70年代，日本就针对地下街的规划建设与安全运营管理建立了全国性的联席会议制度，几十年来，从国家层次扩展到地方层次，联席会议制度在地下街的科学化管理方面发挥着显著作用。中国发展很快，应该充分地学习和借鉴国际上的成功经验，然后结合我们的国情来做。”（本报记者 周洪双）