以实实在在的改革取信于民

    本期主题

    备受关注的《国务院机构改革和职能转变方案》已经正式出台，任务分工也已明确。围绕转变职能和简政放权，我国将进一步深化行政体制改革。3月30日，由上海市政治学会、上海市行政管理学会、华东师范大学、光明日报编辑部联合主办的“深化行政体制改革与转变政府职能”学术研讨会在华东师范大学举行。来自20余家单位的50多名专家学者，围绕我国行政体制改革的历史经验、面临问题与未来展望、大部门制改革与政府职能转变、公共服务与服务型政府建设等问题进行深入探讨。本版特撷取部分学者发言，以期将行政体制改革的理论与实践不断引向深入。

行政体制改革需要“协同创新”    

    党的十八大和今年两会确定了深化行政体制改革，特别是继续推进大部制改革的具体目标和任务。1985年，我曾经参加了在广西南宁召开的关于中国行政管理改革的研讨会，当时讨论的主题就是行政机构改革。自那时开始，中国行政管理的实践与理论研究的进程，就围绕机构改革、政府权力下放、行政制度建设、政府职能转变、依法行政和服务型政府建设等改革目标逐步逐层地深化推进。首先是“行政硬件”的改革，即机构改革；然后是“行政软件”的建设，即逐渐向转变政府职能推进；再以后是“行政心件”的创立，就是强调要确立新的行政目标、行政理念。十八大明确提出了建立中国特色社会主义行政管理体制的目标和理念。国务院关于大部门制机构改革的整体部署也已发布，五年之内必须完成各项改革任务，定目标、定机构、定时间，各项内容非常明晰。基于此，当前进一步探讨行政管理体制改革和政府职能转变既有新意、也富有深意。

    政府职能转变已历经梯次推进的三个阶段。第一个阶段是上世纪90年代开始的政府职能转变，要求行政系统突破传统的计划经济体制下政府包办一切、包揽一切的模式。第二个阶段就是2000年前后，中央明确提出政府职能转变的新内容、新要求，指出社会主义市场经济条件下政府的新四项职能是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。第三个阶段是2012年，十八大报告明确提出当前行政管理体制改革的着力点就是政府职能转变，包括三个方面内容：一是要向创造良好的发展环境转变；二是要向提供优质的公共服务转变；三是要向维护社会公平正义转变。当前行政管理体制改革聚焦的就是这十二个字：良好环境、优质服务、维护公正。

    中国特色社会主义行政管理体制建设是一个梯次推进、逐步深化的过程，需要我们伴随行政改革实践进程的深入，进一步做深层次的思考和研究。具体而言，以“三个转变”为核心内容的政府职能体系要逐步形成、协调推进，而不再是过去单独地强调机构改革。大部门制改革强调对政府职能转变涉及的职责、权力和利益问题做统筹设计，强调“协同创新”。这里所说的“协同创新”，包括五方面措施并举：一是贯彻落实科学发展观，创新行政管理理念，树立“以人为本”的行政治理理念（行政心件建设）；二是加快政府职能转变，优化政府职能配置（行政软件建设）；三是稳步推进大部门制改革，健全部门机构的职责体系（行政硬件建设）；四是推进行政管理方式创新，提高政府服务质量和行政效率；五是加快法治政府和服务型政府建设的步伐。（中国行政管理学会副会长、上海市委宣传部副部长 李 琪）

多管齐下破解职能转变难题

    自1986年政府工作报告中最初提出政府管理经济的职能要相应转变和1987年党的十三大正式提出转变政府职能问题以来,历次行政体制改革都要求政府职能转变，并都把它作为机构改革或行政体制改革的关键和核心。现在看来，首先值得肯定的是政府职能转变取得了持续性的新进展，尤其是行政审批制度改革取得了阶段性成果。但同时也不得不坦言，政府职能的越位、缺位、错位现象依然存在，一方面不该管的管得过多，另一方面该管的没有管好。这说明政府职能转变问题已成为行政体制改革中的一个实践难题。

    政府职能转变之所以成为实践难题有多方面的原因，包括政府的职能界限难以一步认识到位、经济建设型政府牵制了政府自身职能转变的步伐、政府职能转变的进程受制于外部载体的发育程度、利益相关性使得政府职能转变缺乏内动力等。解决政府职能转变的实践难题，应该针对这些现实原因，在后续的深化行政体制改革中选择多管齐下的破解路径。

    其一，基于人民主体地位的服务型政府为行政体制改革的主导和统领目标，加快建设服务型政府的步伐，在完善宏观管理和加强市场监管的同时，进一步强化社会管理尤其是公共服务的职能，由此推动目前的四项职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义三大职能转变。其二，积极培育发展作为公民参与公共事务载体的社会组织，在厘清政府与社会、公民之间职能关系的基础上，向社会及社会组织放权，加快形成政社分开、职能明确、依法自治的现代社会组织体制，使政府放心地把更多的参与社会公共事务管理和公共服务的职能转交给社会组织。其三，以推进大部制改革为契机，在解决部门间职能交叉、重合、分散等突出问题，从机构体制上理顺、优化部门间职责关系的基础上，要求新组建的大部门把简政放权和职能转变作为机构改革的一项重要硬性任务予以切实落实。其四，加大改革审批制度和监管方式的力度，更大幅度地减少政府对投资、生产经营活动的审批事项，取消不必要的资质资格许可、认定以及行政事业性收费，同时改变“重事前审批、轻事后监管”的监管方式，对依附于政府职能之中的期望利益，从制度上进行“釜底抽薪”，进而既保障公共权力的纯洁性，又在一定程度上化解由利益相关性而产生的转变政府职能的阻力。（华东师范大学公共管理学院院长 吴志华）

政府职能转变应处理好三组关系

    政府职能转变涉及到内外、上下、左右三组关系及相应的路径选择。

    内外关系是指政府与非政府主体的关系。就政府职能转变路径看，既包括弱化要求也包括强化要求。弱化就是要对政府职能“作减法”，在培育、扶持非政府主体的基础上逐步把一些职能转移给市场主体和社会主体，不再直接干预这些主体内部活动，更不直接参与市场、社会资源的配置。强化就是要对政府职能“作加法”，把政府的主要精力、财力集中到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来，政府份内职责不能“一推了之”。

    上下关系是指不同层级政府的关系。在总体界定政府应该干什么的基础上再把这些职能分解到不同层级的政府那里。政府层级越低，具体执法、管理、服务事务越多。从职能配置过程看，宜采用“属地化”原则，即一项工作首先应考虑让下级政府做，只有下级政府做不了的事情才由上级政府出面。政府职能在不同层级政府间的配置有下移和上移两种路径。下移就是把本属于下级政府权责范围内的事项交给下级政府，上移则把应属于上级政府权责范围内的事项交给上级。职能下移和上移的内容不仅包括事权而且包括财权。特别要注意避免事权下移、财权上移产生权、责、利不对称分布，从而削弱地方政府履行职能的能力。

    左右关系是指政府内部同一层级各职能部门之间的关系。在横向职能配置过程中，应遵循“合并同类项”原则，一个领域尽可能由一个机构或以一个机构为主实施管理和提供服务，避免人为切割管理领域，在不同环节、不同方面设立不同机构。这就是实行大部门体制以及加强资源整合、平台整合的内在要求。（上海市委党校教育长 曾 峻）

政府职能转变是一个长期过程

    从上世纪80年代以来，政府机构改革已经进行了几轮，每次机构改革，转变政府职能都是重头戏。时至今日，尽管政府职能已经发生很多建设性的变化，但是不少老问题依然存在，而且还出现了一些新问题。这是非常值得人们深思的。从理论上说，政府为实现一定时期的任务，其职能具有分化和综合的属性，而且是会演变的。它可能扩大，也可能转变、缩小以致消失。当前我们面临的职能转变，主要是简政放权，政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，把不该由政府管的事项转移出去，从过去适应计划经济转变到适应走中国特色社会主义道路、全面建设成小康社会的需要。

    所以，政府职能转变是客观的需要，是一种历史现象。违背它会受到惩罚，会阻碍社会经济的发展。同时，它也会受到人为因素的影响。因为政府职能的行使是由人操作的，政府职能机构是由人设置的。人会起推动的作用，也会起阻碍的作用。而这种作用背后的逻辑是人的欲望、利益和权力。这当中，权力寻租是不可忽视的阻力，因为扩大管理事务，增加审批项目是寻租开源的渠道。不能认为这些现象是转变职能机构改革陷入怪圈的唯一原因，但应该是其中原因之一。

    正是这样，政府改革要有勇士断臂的勇气和决心，而且政府职能转变是一个长期过程，最终它还决定于社会的发育健全和市场的发展完善，以及诸如提高政府公务员素质等相关的改革措施。这次《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工中指出，要“以实实在在的改革成效取信于民”，这也使我们对改革的前景更有信心。（复旦大学国际关系与公共事务学院教授 曹沛霖）

实现政府纵向层次的合理分权

    长期以来，我们在研究政府职能的科学定位问题上，较多地关注了政府与市场、政府与社会的职能划分问题，但对于不同层级间政府的职能定位，往往关注不够。即使有所涉及，大多也只是注意到中央与地方的关系问题。而作为地方政府，层级结构对于其职能的定位也应该引起足够的重视。

    所谓政府职能转变或者说政府职能的准确定位问题，其主要强调的是政府应该做什么、不应该做什么。但是，在一个国家中，政府本身具有横向的和纵向的结构，不同部门的政府以及不同层级的政府，其职能定位也应该有所不同。尤其是，我们需要从政府层级的角度，来厘清不同层级政府之间的事权和财权关系，以明确不同层级政府之间的权力和责任。在现在的政府管理体制下，有些地方政府有层层截留权力和利益的问题、政府层级间职能交叉责任不明的问题，已经对政府职能的有效发挥，带来了直接或间接的影响。从全面建成小康社会的目标出发，促进各级各类政府的有效功能发挥，非常有必要尽快改变政府不同层次间诸如“上下一般粗”的状况，实现政府纵向层次的合理分权。

    党的十六大以来，中央提出政府职能主要在于四个方面，即：经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。注重政府职能定位的纵向层级结构的基本原则是：层级越低的政府，就越应该贴近社会，其职能领域就越应该偏向于社会管理和公共服务；而层级越高的政府，就越应该为社会的正常发展制定必要的规则和标准，并提供必要的行政保障。根据这样的原则，在中央提出的政府职能的四个方面，应该充分体现不同层级政府对于这四项职能的不同程度的责任。譬如说，相对而言，经济调节的责任主要在于中央政府；市场监管的责任主要在于省市级政府；而公共服务的责任主要在于省市级政府，其次是区县级政府；社会管理的主要责任主体可以往下偏移。为此，必须重新划分政府不同层级的财税权，并通过这种财税权的合理划分，使得最基层政府的财税权直接与其履行社会管理的责任相挂钩。当然，这样的划分并不具有绝对的意义，很多方面的职能可以而且应该渗透交叉，彼此互补。只有在政府的横向、纵向都实现了职能科学划分的基础上，才能既发挥各级各类政府的主动性、创造性和积极性，又能够发挥政府的整体效应，以促进社会健康稳定发展。（上海市政治学会会长、市社联党组副书记 桑玉成）

改革的手段和策略要多样化

    从机构改革采用的手段和策略来说，我们长期以来主要运用的是渐进方法。渐进改革的特点是小步前进、及时反馈修正，通过渐变的积累，最终导致大的变化。作为一种改革的策略和手段，渐进改革的一个最大优点在于，由于没有政策上大起大落的变化，可以避免因改革引起的震荡，从而使改革可以在一个相对稳定的情况下向前推进。我国机构改革从上世纪90年代开始，在社会相对稳定的情况下推进了政府自身的一些改革，比如职能的改变，使政府的运作能更适应市场经济发展和服务型政府建设的要求。

    但是，渐进改革的优点往往也是它的缺点所在。渐进改革降低了摩擦成本，但增加了实施成本。由于不是一步到位，有些问题迟迟得不到解决。就像一种痛，渐进改革只是减轻了痛的程度，但并没有消除痛，是一种长痛。因此，当渐变的积累无法达成最终变化，我们必须考虑在必要的时候采用更加积极的手段。中国的经济体制改革如果一直在原来的计划经济体制上做小步修正，而不是采取大刀阔斧的做法，也就是用市场经济体制来取代计划经济体制的话，中国不可能有今天的局面。我们今天的问题在于，渐进改革方式带来的成功使我们产生了一种路径依赖，以至于一讲到改革，马上想到的就是采用渐进方式。但问题在发生变化。改革目前已经进入了深水区，进入了攻坚阶段。长期以来用渐进方式没有解决的积累起来的问题，我们是否还能用渐进方式来解决？改革过程中形成的既得利益随着时间的推移而变得日益坚固，它们往往成为改革的强大阻力，渐进的、小修小补式的改革对于打破这种阻力和利益格局可能会显得力不从心，这一点我们在一些重要的改革措施迟迟无法出台上可以看到。因此，我们的改革在考虑采用渐进方式的同时，也要考虑适时地采用更加积极的方式。（复旦大学国际关系与公共事务学院教授 竺乾威）

政府职能转变要从多个维度思考

    转变政府职能不是新提出的任务，从改革开放之初党中央提出“理顺各级政府职能部门之间的关系”，到上世纪90年代明确提出“转变政府职能”，30多年来的实践使人们的认识不断提升。党的十八大以来，新一届党中央以鲜明的态度，显示了加强政府职能转变的坚定决心。

    就政治运作的普遍性而言，政府作为行政权力行使的载体，各国对它的职能定位虽然因具体情况而有所不同，但并无根本的差异。然而，政府职能转变在我国则是一个具有特殊意义的问题。我国职能转变问题之所以凸显必要性和重要性，一方面是因为此前实践中的“全能型政府”使职能泛化，另一方面是因为社会主义市场经济的转型，制造了政府职能对应性改革的需求。认识我国政府职能转变，必须从经济、政治、社会等多个维度加以思考，局限于某个角度的认识是片面的。现代经济发展要求政府将自己定在本位职能上，以科学的顶层制度设计、合理的公共政策制定、公正的行政执法、公平的机制提供、规范的管理行为，为市场经济健康发展创造良好的环境和秩序。现代政治建设要求政府职能必须以体现人民权利为宗旨，使政府职能的规范和履践遵循科学决策、民主决策、依法决策的原则。现代社会成长要求政府职能为发展社会力量和培育社会组织服务，只有社会的现代性成熟起来了，政府才能找到合理的职能定位和正确的履践路径。（华东师范大学政治学系主任 齐卫平）

行政体制改革需要增强动力

    根据中国行政体制改革研究会蓝皮书《中国行政体制改革报告（2012）No.2》披露，在一项对不同类型党政机关处级以上领导干部就行政体制改革问题展开的问卷调查中，对于近5年来行政体制改革的总体评价，被调查人员回答“好”的只有7人，仅占3%；回答“一般，变化不大”的人数达68人，占30.7%；回答“比较差”的人数共47人，占21.3%。这可从一个侧面反映出行政体制改革已进入深水区，难度显著增大。十八大报告提出行政体制改革的六个方向和重点，是耳熟能详的老课题，之所以强调这些领域的改革，是因为包括机构调整、人员去留、职能转换、权力约束等项改革都直接触及到了政府的自身利益，这也是行政体制改革陷于某种困境的重要原因。

    中国的行政体制改革一直由政府主导，改革的动力主要源自两个方面：一是内在原动力，即政府官员的危机意识、责任心和进取心；二是源于外部压力而转换的内在动力。由于中国“体制内改革”的基本特性，在主导农村、企业等领域改革时，主要通过内在原动力推动改革的进程。而一旦面临政府“自我改革”的现实，难免出现内在原动力不足的情况；同时，由于缺乏外部压力与内在动力之间的转换机制，使得行政体制改革的另一动力源受到阻塞。对此，一方面需要通过制度设计造就一批具有改革精神的高素质官员队伍，激发改革的内在原动力；同时，要重视完善外部民意压力与政府动力之间的倒逼与转换机制，通过内外合力增强行政体制改革的动力。（华东师范大学行政管理系教授 蒋云根）