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拆迁的话题总是引人关注。
2011年1月21日，国务院公布实施了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（简称“征收补偿条例”），取代了长期以来备受诟病的《城市房屋拆迁管理条例》，迄今已两年多。
征收补偿条例理顺了与拆迁有关的法律关系，然而，补偿协议的性质在实践中却引发了争议。条例第25条规定，房屋征收部门与被征收人就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房等事项订立补偿协议。一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。
“但条例没有写明提起的诉讼是行政诉讼还是民事诉讼，实践中就产生了一些争议，有的地方作为行政案件受理，有的地方作为民事案件受理。现在面临越来越多这种诉讼，从理论上加以澄清，实践中加以明确，这是非常必要的。”中国政法大学副校长、中国行政法学研究会会长马怀德在日前举行的行政法学研究会专题研讨会上表示。
条例的规定究竟应该如何理解？补偿协议引发的纠纷，应该适用于哪类诉讼？专家学者们对此进行了深入探讨。
行政官司，还是民事官司？
征收补偿条例中“可以依法提起诉讼”的模糊概念，无论是在理论界还是在实务界，都引起了广泛争论。
北京市高级人民法院行政庭庭长程琥介绍说，在这个条例实施前，拆迁人与被拆迁人订立的拆迁补偿安置协议属于民事合同性质，发生纠纷可依法向法院提起民事诉讼，这是很明确的。而在条例实施后，反而变得不明确了。
“根据条例的规定，房屋征收部门与被征收人订立的补偿协议，涉及协议一方当事人是政府部门，另一方当事人是被征收人，这是不平等主体之间签订的协议，因此，作为行政合同走行政诉讼应当更符合协议的公益性质。”程琥认为。
国务院法制办行政复议司副司长方军则表示，单从文字上来理解，更多的是指民事诉讼。“我们习惯上说民事诉讼的时候经常说‘诉讼’，需要说清楚的时候说行政复议、行政诉讼。按照这个道理来讲，指的是民事诉讼比较符合我们一贯立法的逻辑。”
不过，他也承认，补偿协议通常带有公权性质，以民事诉讼来救济，的确对老百姓不太有利。
实际上，在目前的审判实践中，行政和民事两种诉讼形式都有。被征收人对补偿协议不服的以行政诉讼为主，也就是“民告官”；被征收人不履行协议约定义务时，房屋征收部门多以民事诉讼提起诉讼。
对此，中国人民大学法学院教授莫于川建议，可以由起诉方来自行选择使用何种诉讼。
“我的意见是，优先行政诉讼，不排除民事诉讼。为什么？民事诉讼在补偿等问题上更充分一点，而行政诉讼的好处是举证有利于某一方。我们要把更多的选择权留给诉讼参与人，假设我们通过司法解释做出规范化选择的话，应该考虑到有利于被征收人这样一种倾向性来加以规定，同时也还要留下一定的空间。”莫于川说。
但程琥坦言，基于起诉人的不同而作为行政或者民事两种不同性质的案件处理，这不仅涉及到法院内部的分工，还容易导致裁判标准的不统一，在实践操作中也会产生混乱。
设立民事、行政混合审判庭？
究竟应该是作为行政诉讼还是民事诉讼，马怀德认为，不应单独看征收补偿条例的规定，还要往后看，从彻底解决纠纷的角度来看。
“这个补偿协议，其实是以合同形式体现的行政决定。”马怀德说：“所以从协议有争议一开始就纳入行政诉讼，有利于彻底解决纠纷。”
程琥对此表示赞同，他说：“把协议纠纷作为民事案件，在实践中确实也遇到一些问题。补偿标准有争议走的是行政诉讼，后面作出决定的也是行政诉讼，中间协议纠纷却按民事案件处理，实际上不利于纠纷的解决。”
中国政法大学法学院院长薛刚凌也不赞成通过民事诉讼来解决。“按民事诉讼处理，有一个非常大的弊端，就是耗时太长。从民事诉讼、行政诉讼的期限来讲，行政诉讼要短得多。民事诉讼耗时太长，涉及公共利益的工程不能就这样拖着。因此，从公共利益的角度来讲，肯定是行政合同。”
中国政法大学终身教授、中国行政法学研究会名誉会长应松年还提出了一个解决路径：建立民事、行政混合的审判庭，这个法庭既可办民事案件，又可以办行政案件，尤其是有交叉的案件都交给这个庭来审。
“不能因为法院内部的分工问题而让老百姓受累。既然内部有争议，干脆就划到一起去。因为民庭和行政庭这两个庭是有区别的，行政庭的法官更多地是替老百姓考虑，让行政机关承担更多的义务，而民庭的法官主张平等主体，因此，让民庭的人来审，可能老百姓会更吃亏一点。”应松年说。
不只“民告官”，也要允许“官告民”？
如果把所有因补偿协议引发的官司都纳入到行政诉讼范畴，就不得不面临行政诉讼只能“民告官”，而不能“官告民”的问题。
“我国目前的行政诉讼制度是建立在‘民告官’基础上的，行政机关只能当被告，不能当原告。如果允许‘官告民’，势必需要修改现行行政诉讼法。”程琥说。
长期以来，在拆迁过程中，作为被征收人的普通老百姓相对于房屋征收部门来说，是弱的一方，法律规定中也更多地倾向于保护弱的一方，也就是“民告官”中的“民”。但近年来，随着房价的不断上涨，政府遭遇被征收人拒不履行协议的情况也偶有发生。
有专家提出，房屋征收部门对协议不服提起诉讼的可以按行政非诉案件处理。但这种观点的不足之处在于征收补偿条例明确规定双方都能依法提起诉讼，按非诉案件处理却只赋予被征收人诉权，剥夺了房屋征收部门的诉权。
“从未来修改行政诉讼法的可能性来讲，‘官告民’将在国内大量存在，这也是符合我国立法发展规律的。因此，从长远眼光来看，我建议把‘官告民’写进行政诉讼法中。可以借助这个条例的修改，在‘官告民’问题上有所突破。”薛刚凌表示。
马怀德认为，解决问题的出路无非是三条：第一，修改行政诉讼法，将“官告民”类型的诉讼纳入其中；第二，修改征收补偿条例，增加一款规定，被征收人不履行补偿协议，房屋征收机关可以直接作出补偿决定；第三，制定有关房屋征收补偿协议诉讼的司法解释，将其明确为行政案件，并对此类案件受理、审理方式作出具体规定。（本报记者 殷泓）
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民事官司与行政官司
民事官司，是平等主体之间因财产关系、人身关系引发的纠纷。民事诉讼的主体、客体和诉讼标的都相对宽泛，无论诉前、诉中还是诉后，当事人的地位和身份始终平等，双方具有对等的举证责任，即“谁主张，谁举证”。按照普通程序审理的一审民事案件，审理期限为6个月，经过批准后可以延长两次。
行政官司，又称“民告官”，是公民或者法人认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯了自身合法权益而提起的诉讼。按照我国行政诉讼法的规定，行政官司的原告只能是“民”，被告只能是“官”，客体只能是因行政争议引起的行政法律关系。行政诉讼中主要由被告承担举证责任，证明其行为是否具有合法性。行政诉讼的一审期限较短，只有3个月。
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