官办慈善，如何转身

    2.73亿元！刚刚过去的2012年，中国扶贫基金会接受捐赠额再创新高，增幅接近15%。

    这家“中字头”的基金会，早在2000年就主动放弃了事业编制，取消了行政级别，实现了人事权、财务权与政府的脱钩。随着竞争机制、考核机制的引入，近年来中国扶贫基金会运营绩效大幅提高，从过去的官办非营利组织转变成了民间组织。

    在经历了2011年的“郭美美”事件之后，2012年，我国慈善行业依然麻烦不断，从金华市慈善总会分支机构社工募捐可以提成，到成都市红十字会善款未取发霉长毛，再到中华少年儿童慈善救助基金会账目出错引发质疑……这些事件不仅挫伤了公众的热情，更损害了慈善业的形象和公信力。尤其受到关注的是，这些事件大多与有政府背景的慈善机构有关。

    当前，官办慈善机构的改革转型，已经成为共识。那么，官办慈善如何才能实现转身？中国扶贫基金会是不是孤例？

    官办慈善非改不可

    官办慈善机构的兴起和发展，与我国的国情相关。

    在北京大学非营利组织法研究中心主任金锦萍看来，包括官办慈善机构在内的官办非营利组织有两大来源。

    一是改革开放初期从计划经济向市场经济转型，社会上逐渐出现了一些非营利组织。由于当时没有法律规范可以遵循，各级政府的表态就成了非营利组织设立的依据。成立于1989年的中国扶贫基金会，就是在改革过程中诞生的。这些非营利组织设立后，往往由政府领导人担任负责人，由编制部门核定编制，由组织部门任免干部，并设置了一定的行政级别和工资级别。这样一来，官办慈善机构从一开始就处于政社不分的状态。

    二是政府机构和事业单位改革，也催生了官办非营利组织。在多次的政府机构改革中，有些政府职能部门转化为官办非营利组织，以行业协会的方式出现。但在较长时间内，这些行业协会还是保留了政府部门的特点。

    “官办非营利组织最受诟病的就是它的行政化，在决策、财务、人事、职能设定、组织目标等方面，都遵循着行政程序。改革的目标就是要去行政化，破除对政府的依附性，使之成为真正的社会主体。”金锦萍说。

    “我理解现在的官办非营利组织，其实它还是政府部门的一种延伸，做了一些政府部门想做的但还不太方便做的事情。”基金会中心网总裁程刚也表示，在上世纪八九十年代由计划经济向市场经济过渡的时期，官办的非营利组织确实发挥了一些作用，但现在要深化社会建设，这些机构也需要改革了。

    中国妇女发展基金会秘书长秦国英向记者坦言，作为全国妇联管理的非营利组织，中国妇女发展基金会是名副其实的官办基金会。“但这个身份让我们在运作中有不少限制，我觉得改革是大趋势，而且到了非改不可的地步。”

    扶贫基金会样本

    中国扶贫基金会较早迈出了去行政化的步伐。

    2000年，中国扶贫基金会主动向中编办写报告，要求取消行政事业编制，实行全员招聘制和干部竞争上岗制，建立新的人事管理制度，打破“铁饭碗”。

    此前，这个机构仅有事业编制20多个，此外用人只能按非在编人员进入，福利待遇都跟不上。“这就搞成了两拨人，人为制造了不平等。取消事业编制之后，完全按照市场决定，机构能负担多少人就进多少人。”中国扶贫基金会专职副会长王行最说。

    没了行政级别还有一大好处。此前，因为基金会的官方背景，许多人将此作为晋升的跳板。改革后这条路被堵死，想谋求政治地位的人自动离去，留下的都是真正有志于慈善事业的人，员工队伍就此稳定下来。

    另外，基金会还理清了理事会、会长会议、秘书处的职责分工，三者相互制约，秘书长在会长会议领导下负责具体运营，相当于CEO。经历了体制改革的阵痛之后，中国扶贫基金会驶上了快车道，资金实力、项目数量和社会知名度大幅提升，迅速成长为我国扶贫领域最大的公益组织。

    中国扶贫基金会的改革之路，无疑具有启示意义。但在南京大学社会学系教授陈友华看来，官办慈善机构、官办非营利组织的改革将是一个非常漫长的过程。

    “现在的官办非营利组织，往往都安排即将退休或者已经退休的官员进到里面去，变相地成了延续政治生命的场所。所以内部改革的动力是不足的，改革的动力一定来自于外部。外部改革，就跟行政体制、政治体制改革相连，乃至跟整个国家和社会关系的重构紧密联系在一起。”陈友华说。

    怎样去行政化

    金锦萍表示，官办非营利组织面临的核心问题是法律地位和性质不明确。当务之急，是要从法律上分清“私法人”和“公法人”这两大概念，为改革提供依据。

    她认为，中国扶贫基金会的做法，就是一个“私法人”的改革路径，通过去掉编制、脱离政府背景而真正成为社会实体，并引入市场机制，吸引社会资源从而获得成功。“在改革中，大量的官办慈善机构、非营利组织，都应该选择私法人路径。”

    “同时，极少部分涉及到公共职能的官办非营利组织像红十字会，可以保留下来，变成公法人的非营利组织，但这不是主流。”金锦萍说，国外政府也常常间接或委托设立一些机构承担公共职责，但并不是按照行政化的方式来管理，具有很高的灵活性。

    以美国为例，美国有数千家归为“准政府”的实体，分成七个类别。这些机构由政府批准设立，私人公司参与运营或支持，效率非常高。

    中国社科院社会学所研究员杨团赞同金锦萍的设想。他表示，红十字会还承担国际人道职责，具有特殊性，还有其他个别特殊的官办的非营利组织，可以保留下来。“但大的改革方向是非常明确的，未来都应该走向私法人。”

    腾讯公益基金会秘书长窦瑞刚强调，官办非营利组织要去行政化主要是去掉两个：“一是在资源配置上的行政化，要让官办的非营利组织更多的向市场、民间寻求资源，而不是通过行政权力去获取；二是在管理上去行政化，按照私营部门的模式强调内部管理，提高效率。”

    华东政法大学法学院教授马长山则提醒，从日本、俄罗斯的实践来看，非营利组织和政府脱钩之后，可能也会出现问题，甚至滋生腐败。“在改革的同时，也要建章立制，对它们进行制度上的约束，防范风险。”

    （本报记者 王逸吟）